劉曉波：朱鎔基善政的又一次擱置——評農村費改稅的緩行

今年2月17日至19日，大陸農村費改稅試點工作會議在試點省份安徽召開，主管農業的副總理溫家寶出席會議。會議認為：農村稅費改革是繼50年代初的土地改革、70年代末的承包責任制之後，又一重大改革和制度創新。它必將把農村的分配制度進一步納入法治軌道，是從根本上遏制農村「三亂」、減輕農民負擔的重大舉措。經過在安徽省一年的試點，取得了可觀的效果，準備從今年開始向全國逐步推廣，同時出臺配套措施，各地區可以根據自己的條件決定何時開始。

但是，今年6月，把費改稅視為從根本上減輕農民負擔的重大制度創新的朱鎔基總理，卻出人意料的宣布暫緩費改稅在全國的推廣。他指出，推遲費改稅的主要原因，是在其他配套措施沒有完善之前，費改稅將使鄉鎮政權的財政收入銳減，把本來就窮愁潦倒的農村教育置於財政絕境，因為農村教育在縣級政府財政開支中所佔比例50％以上，在鄉鎮級政府甚至高達80-90％。曾經有人提出：解決費改稅之後的農村教育困境的辦法，是把鄉鎮教育用承包制的方式下放給各學校，安徽某縣就曾改革鄉鎮的教育體制，把中、小學承包給校長，並且作為成功的改革經驗在一些媒體上進行了宣傳報導。但是，很快中央又不讓對此進行宣傳了。那麼，為什麼有瞭解決農村教育的這種辦法，費改稅還是暫停了呢？

因為這種所謂的改革恐怕不是改革，而純粹是鄉鎮政府甩財政包袱，把九年制義務教育的財政負擔轉嫁給農民，讓各學校的承包者自己想辦法向農民徵收學費。有學者指出，這樣非但沒有解決農民負擔過重的問題，反而又加重了農民負擔，等於是重複性的第三次徵收。第一次是農民的正式賦稅中已經包含了九年義務教育的費用，基層政府把這些錢用到什麼地方去了？第二次是「三提五統」中就明確包括教育統籌，鄉鎮政府是如何使用的？現在又要承包，必定導致學費增加，也就是第三次向農民收費，而且會使國家引以為自豪的九年制義務教育完全名不副實。辦不起義務教育可以不辦，但是不能利用行政權力一次次騙了農民的錢仍然不辦，不能收了許多錢之後還高喊實行義務教育。

在費改稅導致鄉鎮財政收入銳減的情況下，先保什麼，先舍什麼，財政支出的安排必有個優先秩序。為什麼財政經費一緊張就率先用承包的方式甩掉教育？究竟是教育人員超編了，還是鄉鎮官員超編了？肯定是官員嚴重超編，而教育編製不足。即便是教育編製超編，也是由於人事腐敗造成的－－基層政權的幹部把自己的親朋好友安排進去。這種損不足而奉有餘的甩包袱式財政安排，證明了在中共基層政權心中，作為一種公益的義務教育的份量，顯然遠遠不如官員們的既得利益的份量重，是親娘和後娘的區別。在強制費改稅的情況下，最先砍下來的就是後娘養的義務教育。於是縣鄉政權一個勁向上級哭窮，於是教育界也出來呼籲，於是朱鎔基也只能說農村教育不行了，費改稅不得不剎車。

但是，就我瞭解到的農村現實而言，費改稅難以推廣，農村教育的困境固然是一個原因，但教育只是一個中止費改稅繼續推行的藉口，最大阻力則是基層政權本身出於自身利益的普遍抵制，他們用甩包袱做法把農村義務教育從政府財政中剝離出去，實際上達到的是一石雙鳥的效果：在費改稅所造成的新的利益分配的格局下，既保證了官員們的利益、起碼可以把損失盡量減少，又能夠用教育困境給上層推行費改稅出一道名正言順的難題。怪不得在費改稅試點期間，基層政權向上級反映的最大困難就是農村教育問題。

基層權貴們很聰明，打著保護農村教育的旗號來為自己謀利益。實際上，教育不僅對基層政權來說是後娘養的，而且對於各級政權來說也是大同小異。雖然鄧小平在六四之後聲言「最大的失敗是教育的失敗」，但是他指的並不是政府在財政上對教育投資過少，而是指中共對年輕一代的意識形態灌輸的放鬆。那之後，中共政權的重視教育，主要體現在加大意識形態的強制灌輸上，而不是體現在財政的高投入、教學內容及體制的改革之上。看看現在的大學生在「反邪教」和「9．11」大悲劇中的主流言論－－對法輪功的憤怒聲討和對恐怖慘劇的幸災樂禍－－就會發現：中共在六四後對教育的意識形態大投入，確實產生了極高的產出效率。

政府肯在大城市投大錢，肯在立竿見影的項目上給足優惠政策，肯大幅度提高軍費，肯為軍人和公務員一次次加薪，但就是不願向教育、特別是農村教育投資。大陸教育經費僅佔國民生產總值得2.79％，連一些欠發達國家都不如。農村小學校為了創收而在校內開煙花爆竹工廠，強迫孩子們充當義務童工，四十幾個孩子的生命在爆炸事故中血肉橫飛，政府還有什麼臉每天高喊「科教興國」？！官員們肯好大喜功、搞勞民傷財的政績工程，肯一擲千金地請客送禮、大吃大喝、買官賣官、嫖娼包二奶，但還是時時刻刻高喊財政困難，還是總說沒錢辦教育。

二、驚人債務與腐敗的政績工程

為瞭解農村費改稅政策的實際效果，我曾專門去過作為試點的安徽省某縣的兩個鄉，鄉鎮幹部上來就給我背了一段順口溜，以表達對費改稅的強烈不滿：

中央財政蒸蒸日上；
省級財政穩穩噹噹；
縣級財政只能喝湯；
鄉級財政乞丐逃荒；
村級財政屌蛋精光；

鄉幹部特意解釋了鄉級財政「乞丐逃荒」的含義：「乞丐」指完全靠借債度日，「逃荒」指有能力的鄉鎮中、下層幹部，紛紛自動放棄吃皇糧而外出打工經商，因為費改稅推行之初，農民負擔平均減少40％以上，而鄉鎮幹部的月工資由600元降到300元，且兩個月後就發不出工資了。

我去的是一個中等偏小的鄉鎮，負債近400萬，而且全鄉下轄的十幾個村委會沒有不負債的，少則幾萬，多則十幾萬、幾十萬。我去的兩個村，一個負債12萬元，一個負債47萬元……村和鄉加在一起的負債至少有500多萬。大陸鄉鎮一級基層政權負債纍纍，已經不是什麼新聞，全國5萬多個鄉鎮平均負債400萬，共2200多億。這只是官方公開的負債額，實際數字還要高。如果再加上村委會一級的負債，那將是一個非常巨大的數字。

如果認真追究，這巨額債務決不是為了擴大公益和發展經濟而實施的赤字經濟，而是為了基層官僚集團的人頭費或既得利益，不僅向當下的弱勢群體轉嫁財政危機，更向未來借債，向後代轉嫁財政危機。換言之，官僚集團的血盆大嘴之貪婪，弄得現在的財政資源已經遠遠不夠他們吃的了，必然要吃到未來的頭上。每一任班子都只管借債而不管還債，都是在任時期撈足了走人，都為後任留下大量欠債。而繼任官員都把欠債的責任推到前任身上，沒有那一任領導班子想對償還欠債負責，實際上想負債也確實沒有償還能力，以至於形成一任比一任沈重的滾雪球式的債務效應。反正是「鐵打的衙門流水的官，」再重的債務都歸「鐵打的衙門」負責，而與那些「流水的官」無關，最後就變成了「鐵打的衙門」背了一身永遠還不清的「鐵打的」巨額債務。

當年，國民黨政府垮臺前就這樣寅吃卯糧、狠命透支未來，但那是因為戰爭。現在是和平時期，官僚權貴們如此不負責任地黑著心寅吃卯糧，未免比國民黨還國民黨。

據比較正直的鄉幹部私下介紹，負債最主要的原因是工程腐敗或曰「政績腐敗。」近年來，鄉鎮的黨委和政府的領導班子走馬燈似地換來換取去，規定是三年一任，實際上是五年換了四任，平均一年多就換一任班子，每一任都要搞工程、出政績，名曰造福一方，實際上是借搞工程撈鈔票、撈能夠繼續高升的政治資本。為什麼當官的不願意搞「雪中送炭」真正消貧，而熱衷於大搞「錦上添花」的政績工程？因為想高升，表面上要有政績，私下裡要有鈔票，找個工程上馬就可以一舉兩得。前幾年安徽省農村熱衷於搞鄉鎮企業，但是很少有不賠錢的，最後大都倒閉。這幾年又刮起了環境現代化之風，許多鄉鎮都建了一些名曰既現代又弘揚傳統的標誌性建築。

這個鄉剛剛調走半年多的書記主政一年，就搞了兩大鄉鎮改造工程，一個是花13萬元在鎮口豎起一桿標誌現代化的高架燈，實際造價只有3萬元。這燈豎起來已經一年多了，只是剪綵那天亮了兩個小時，之後就再沒有亮過，電費太貴，鄉里付不起。高架燈與這個鄉的整體布局極不協調，一排排低矮陳舊、色彩灰暗的房子中，高架燈孤零零地立在鎮口，比其他的建築高出三倍，上面還有類似飛碟形狀的大圓盤，對環境根本沒有美化作用，成了完全的擺設。另一項工程是在鄉鎮的另一入口處，建了一扇旨在弘揚傳統的大門，類似中國傳統的標誌性建築－－牌樓，頂子是飛檐造型，以金黃色琉璃瓦為原料，門跺是翠綠色的仿大理石貼面，還有兩個沒有完工的石獅子。工程沒幹完，書記就調走了，丟下半拉子工程再也沒人管了。一些鄉幹部說，兩項工程全部是舉債上馬，書記本人起碼撈了幾萬回扣。其他的鄉也有搞高架燈和牌樓的，還有的鄉甚至搞大花園，除了安排幾個親朋好友就業之外，老百姓……

當我問：新換的班子如何？那位鄉幹部就面有難色，顯然是不想評價現任的頂頭上司。這也是有中國特色的官場怪胎：人在權也在，大家都說好，至少是保持沉默；而人一走，權也就沒了，一切責任都被推到前任身上，前任就成為千夫所指的罪人。同樣，在村裡向老鄉問農民負擔的情況，遇到的大多都是警戒的目光、恐懼的表情和閃爍其辭的回答，除非詢問者是值得信任的熟人，並保證在報導時不提具體的名字，他們才肯說出真相。

三、基層政權對費改稅的頑強抵抗

我接觸的鄉幹部普遍認為：本來鄉財政就一年比一年吃緊，實行費改稅後簡直就是雪上加霜，如果嚴格執行費改稅，鄉鎮政權將因財政拮据而癱瘓。鄉幹部說，除非上面不想維持這一級政權，想維持就只有兩種辦法：一是在推行費改稅的同時，加大對農村基層政權的財政撥款，以彌補費改稅造成的巨大財政缺口；一是在鄉財政主要依靠自籌資金的現狀下， 收回費改稅的成命，在政策上給鄉鎮政權的自籌資金留有一定的迴旋餘地。鄉幹部們道出了鄉鎮政權對費改稅的普遍抗拒心理，也道出了朱鎔基宣布暫緩費改稅在全國推廣的深層原因－－不只是農村教育經費的枯竭，更主要的是基層官員們的既得利益受損所產生的巨大阻力，因為這不僅關係到鄉鎮政權的存廢，更關係到每一個吃皇糧的人的切身利益。基層政權對費改稅如此強烈的牴觸，即便朱鎔基的決心再大，也無法得到真正貫徹，除非取消鄉鎮的政權建制。

與吃皇糧的鄉幹部不同，農民非常歡迎費改稅，甚至希望取消鄉鎮一級政權，至少大大壓縮鄉政權的機構，減少吃皇糧的人員，限制鄉政權的權力。因為直接欺壓和盤剝農民的就是基層政權的幹部們。一聽到鄉里或上面來人了，農民就緊張就害怕。農民說：管理一個鄉，那用的了現在這麼多人，吃皇糧的人越多，財政開支越大，權力也隨之膨脹，農民就越倒霉。像民國時期那樣，縣裡派幾個專職人員就足夠了，一個管稅收，一個管徵糧，一個管計畫生育，一個管社會治安。比較有頭腦的農民和少數不得志而又開明的鄉幹部說：「如果真能這樣，農村的村民自治也能真正開始落實。不是我們農民不想或沒能力自治，而是上面不讓我們真的自治；不是我們農民不會代表自己的利益，而是上面不讓我們自治地爭取自己的正當利益，農民只有在忍無可忍之時，才冒著巨大的風險去請願和上訪。鄉、縣兩級的幹部最怕最不喜歡的就是我們農民為爭取自己的合法利益而抗爭。」

但是，對於費改稅在將來能否真正落實，農民缺乏信心。他們說：負擔的減輕只是暫時的，風潮一過，上級的監督必然放鬆，一切又會照舊，甚至比以前還糟。農村基層政權的官員們不可能開清水衙門，還會想出其他辦法來收刮農民，而且幹部們要加倍詐取農民，因為試點的一年多時間裏，上面看得緊，鄉鎮幹部們不敢太過分，虧了。現在，很多鄉已經採取各種花招找補損失了，比如降低糧食收購價格，比國家規定的低了0.1－0.2元，在收購時偷斤短兩，100斤糧食在收購時變成了90斤；多收養路費，要不然就不讓拖拉機上路，就拆車輪；搞電改，人均攤派20多元，電價也隨之上漲，最高可達每度電1.2元；計畫生育卡的收費也比以前高了，避孕上環費也漲價了。另外，費改稅剛剛開始，農村的教育和其他公益事業已經沒人管了，鄉里以收不上來錢為藉口，不辦教育，不保養道路，不搞水利和農田的基本建設了。

很明顯，對於費改稅和由此帶來的鄉鎮政權的財政萎縮和農村的利益重新分配，廣大農民與鄉鎮幹部的態度截然相反，這是一種根本利益之間的對立：費改稅以及政權消腫符合農民的利益，但是真的實行就會大大有損於鄉鎮政權的利益，也就是有損於吃皇糧這一特權階層的利益。農村中的所謂基層政治精英，手中掌握的組織資源、政治資源和財政資源與普通村民的巨大不對稱－－甚至就是壟斷一切權勢和毫無權勢之間的天壤之別。這種愈演愈烈的差別，導致了他們在經濟資源的佔有上和分配中所處的遠遠優於普通村民的位置，他們的利益要求和實現利益的方式，已經與普通農民完全不同，而融入整體權貴集團的牟利方式之中－－主要依靠權力資源和非市場性資源來發財致富。他們是農村的權貴集團，權力市場化和權貴私有化的日益普及，已經使基層官員無法回到與普通農民平等的地位上，以市場競爭的方式參與鄉村的利益分配了。正如城市的各級執政集團成員都是城市中的權貴一樣。

在這種利益衝突極為尖銳的對立中，中共政權將站在哪一邊呢？站在農民一邊，無異於看著基層政權的衰落乃至癱瘓，最終造成中共政權在基層農村的權力真空，這種結果是中共政權無論如何不能接受的，因為一個獨裁的黨不可能消弱它的基層統治，更不可能讓老百姓真正自治。但是，站在基層政權一邊，只能日益強化農民與基層政權之間的對立，瓦解中共政權所剩無幾的合法性，使已經衝突頻繁的農村秩序越來越難以維持，最終可能出現無法平息的大動亂。費改稅出臺的目的之一，就是為了防止後一種局面的出現。但是，危如系卵的基層政權財政狀況也因此而變得極為醒目，以至於繼續推行費改稅極可能導致基層政權的垮臺。正是在這種兩難的處境中，中共高層不得不暫緩費改稅的全面推行。

四、必須從專制政權的錢包改起

儘管朱鎔基設計費改稅的初衷，的確是從減輕農民負擔和以正規法律來規範費稅徵收的願望出發的，一年多的試點，也證明了這是一項有利於農民的善政，是中共執政後罕見的善待農民的制度建設。但是，這類善政也是治標不治本的權宜之計，在中國古代王朝中也經常被採用（如「一條鞭法」），以維持社會穩定和延續王朝的壽命。由於制度本身缺乏實施善政的根本能力，所以任何一任明君的善政只是制度本身的偶然行為，即便實施的叫好也只能收到暫時的功效。對於當下的大陸來說，由於各地各級的利益集團已經形成，對付有損害於他們既得利益的改革，權貴們不僅結成牢固的統一戰線進行抵抗，而且歷經應對積累了豐富的對上經驗。更重要的是，中共的現行制度為他們的抵抗提供了充分的制度保障。在各地基層政權的頑強抵抗下，強悍的朱鎔基終於無奈地敗下陣來。

在目前的大陸，中共政權所奉行的是「穩定壓倒一切」的國策，作為最大受益集團的各級權貴，對有損於他們的特權和既得利益的政治改革充滿恐懼，即便以朱鎔基為代表的提倡廉潔高效的少數官員決心再大，也難以突破最大受益集團形成的盤根錯節的關係網和剛性利益同盟。朱鎔基在反腐敗上的屢屢受挫已經提供了眾多前車之鑒。這次費改稅受阻，是清官們企圖改善弱勢群體的處境和遏制權貴集團的貪慾膨脹的努力的又一次失敗，因為支撐著權貴集團的主要資源，在根本上不是一、二個上層高官的保護，而是這個制度本身的保護和縱容，它以維護政權和權貴利益為優先目標，任何超出這一目標的政策出臺（比如保護弱勢群體利益的政策），除非有利於這一制度的維護和鞏固，否則都將因為有損於權貴利益而流產。農村基層官員們對費改稅的頑強抵制，就是基層權貴集團對自身利益的本能性自我保護。所以，決不是幾個手握重權的高官致使費改稅流產，而是這一制度自行瓦解了自己在無奈之下制定的保護弱勢群體利益的政策。

所以，只要現行制度不變，類似安徽省試點的費改稅剛剛開始就差不多已經走到了盡頭，即便將來還會在名義上進行，也不再是朱鎔基初衷意義上的費改稅了，而是要在保證基層政權的穩定和有效運行的前提下、特別是在照顧到基層官員既得利益的前提下的另一種政策了，最終將淪為沒有多少實質內容的改革秀。正如大陸流行的一句名言：中央出臺的「正經」全讓下面念歪了。需要補充的是，中共現行政權所堅持的一黨獨裁製度，恰恰是基層政權普遍把正經念成歪經的最好保障。

大陸的稅費改革應該從獨裁政權的權力壟斷型財政向公共選擇型財政轉變，稅費的徵收，必須根據一個總預算的合理分配來確定，而總預算應該由此財政區域的議會或人大經過充分的論證和辯論之後投票批准，即世界通行的公共選擇。凡是公益事業，無論幹什麼，花多少錢，由誰來出這筆錢，出多少，達到怎樣的成果和效率，都是一個討價還價的公共選擇過程的結果。比如大陸的教育問題，如果國人同意基層農村實施九年制義務教育，就要經過公共選擇來決定新征多少稅、由誰來承擔、由農民掏錢還是由其他人掏錢等等，然後將公眾所期望的義務教育之類的公益事業，折算成可進行精確量化的考核指標，交由民眾之公僕的政府官員來完成。這就是著名經濟學家布坎南所論證的民主財政。

而大陸目前的預算，皆是由最高權力層層壓下來的所謂指標式預算，財政投入服從於政權所確定的效益增長指標，而政權的指標實際上是由最高決策者確定的，通過自上而下的黨政渠道層層分解落實。所謂官員的政績實際上就是完成上級下達的指標，甚至就是上級的黨魁和行政首長個人下達的指標。朱鎔基年初說要保持8％的增長率，年底的統計數字就一定是8％左右。朱鎔基剛當總理時我還在大連教養院，電視上看見時任大連市市長的薄希來，他說：未來完成這樣要求的全國全年8％的增長率，大連市作為遼寧省的改革先鋒，一定要為8％多做貢獻。他明確要求大連市最後一個季度的經濟增長率至少要達到12％。這種權力指標的結果是：政權機構越來越臃腫，官員群體越來越龐大，績效越來越達不到，多花錢少幹事甚至只花錢不幹事，只能為了完成指標和顯示政績而弄虛作假、欺下騙上。

雖然改革開放以來，大陸再沒有出現過為完成獨裁者個人的趕超目標而全民癲狂的「大躍進」，但是整個制度和高層決策，仍然沒有擺脫趕超情結，在本質上仍然是絕對權力為全社會確定效績指標。特別是在中共的正統意識形態合法性全面危機之時，現行政權的維持主要依靠暴力和政績。政績就成了政權合法性的主要來源－－既是全社會衡量中共政權合法性指標，又是自上而下的層層考核官員能力的指標。

在此政績第一的從政壓力下，大陸鄉鎮基層政權的預算和相應的稅費徵收，事實上是由基層官僚集團確定的權力預算，虛假，多變，遲緩，形同虛設，一任新官一個令，所謂新官上任「三把火」，實際上就是由新官在本轄區發動一場下達高指標和創造新政績的運動。這類指標化政績化的運動，只有偶爾碰上一、二位能人或清官，在得到了足夠的個人政績的同時，附帶著為百姓謀到點福利，而普遍的則是庸才加貪官的好大喜功和勞民傷財，而且越到基層就越勞民傷財，農民的權益受損就越嚴重。也就是說，在大陸，公共選擇實際上是官員選擇，稅費徵收只向政權和官員及權貴們的利益傾斜，強行剝奪廣大弱勢群體。上級下達的政績考核和責任追究等任免制度，對於下級官員來說，實行起來除了變成一種烏紗帽要挾之外，其他效績簡直是一塌糊塗。

中共政權，自從執政之初的前十年裡，靠強權暴力控制了社會的所有財源之後，其財政制度的設計就一直是標準的專制式等級式歧視式的，財政預算由獨裁權力來裁定，並服從政權本身的政治、經濟和意識形態的需要。而農民，這一中國最大的階層，恰恰是這種財政制度下的最大受損群體。要改變這一點，就要先從專制制度的核心－－專制錢包改起，把現行的財政制度逐步轉變為民主財政制度，使預算變成真正公共選擇的結果。

在大陸，城市平民受到政權的各種歧視，但是比起農民來已經是「上等國民」了。什麼時候，大陸能夠在制度上和法律上打破「階層種姓制度」，使姓「農」和姓「城」在權利上完全平等，也就是什麼時候善待農民，中國才可說開始了人的時代。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)