楊支柱：餓死莫做賊，氣死莫告狀 ——中國大陸基層法院的觀察與思考

（一）法院內部的組織機構、人才狀況和人事制度

中國大陸基層法院的常設機構有院黨組、審判委員會、民事審判庭、經濟審判庭、刑事審判一庭、刑事審判二庭、行政審判庭、調解中心、執行庭、辦公室、告訴申訴庭和若干派出法庭。非常設機構為審判具體案件時臨時組成的合議庭。審判職稱序列與工種為審判員、助理審判員、書記員、法警、其他工作人員如會計、出納、司機等。中級和中級以上法院沒有派出法庭，並把各審判庭分為一庭和二庭，分別處理一審案件和二審案件。高級和最高法院不設執行庭院黨組法無明文規定，由身為黨員的院長、副院長組成，實際上掌握著庭長、審判員、及其他工作人員的任免、升降大權，並操縱著審判委員會。B縣曾經有一個行政案件，在某種層度上可以說明院長、副院長在審判委員會中所起的作用。行政庭組成的合議庭主張撤銷行政機關的具體行政行為，但尚未宣判。院長和副院長頂不住來自政府的壓力，召集審判委員會進行討論。在承辦案件的審判員介紹案情並闡明理由後當即進行表決，審判委員會以9比2的多數支持合議庭的主張。於是院長對審判委員會委員當場進行說服教育工作，曉以利害，再次表決時便變成了7比4支持合議庭的主張。會後院長副院長又進行了一些說服工作，再次召集審判委員會時一位支持合議庭的委員因公缺席，前次因公缺席的一位副院長趕來參加了會議，結果表決時以6比5否決了合議庭的主張，被告的具體行政行為得到了維持。

審判委員會是一個法律明確規定的審判組織。它由院長召集，根據少數服從多數的原則討論和決議有重大影響的案件和複雜疑難案件，並討論和決議已決案件是否需要再審。他的決議合議庭必須執行。審判委員會作為特殊審判組織，原則上由院長、副院長、庭長和從這些崗位上退居二線的資深審判員組成。但事實上審判委員會委員也是一種政治待遇，一個一定級別以上的退伍軍人或行政官員調進法院來工作，院長通常要在人民代表大會上提名他做審判委員會委員；一個人在法院工作時間長了，並且跟新院長關係不錯，也很有希望被提名為審判委員會委員。只要院長提名，人民代表大會或者它的常委會照例都會通過。其結果是這些委員一方面出於不懂法律，另一方面出於感恩戴德，通常都會支持院黨組的意見，使院黨組成為審判委員會的靈魂。

院長通常兼任法院的黨組書記，他領導法院的日常工作，召集和主持審判委員會，提名副院長、庭長、審判委員會委員、審判員，任免助理審判員、書記員，簽署合議庭和獨任審判員作出的判決、裁定，批准拘留、拘傳、搜查、逮捕等訴訟強制措施和強制執行措施，是法院裡一言九鼎的人物。但院長通常並不從富有審判經驗的副院長、庭長、審判員中提拔，而是從黨政機關調派來的。實際上許多院長對於他職權範圍內的法律事務一般都是畫圈圈走過場，他真正關心的一是法院的人事任免一是如何為法院增加收入並恰當地分配這些收入。有的院長曾長期被法院的工作人員戲稱為「福利院長」。對於福利院長，法院審判人員是褒貶不一的。一方面從黨政機關調派來的院長在黨政機關關係網中原有一席之地，他抓起福利來比長期在法院工作的人有效，符合法院工作人員的切身利益；另一方面也正因為他原處黨政關係網中，法律又賦予他干預審判事務的極大的權力，結果他便成為黨政機關在法院的代理人，黨政機關幹部很容易通過他來「合法地」干預具體案件的審判。B縣的歷任法院院長，全部都是從黨政機關調入的；現任院長便是從縣委組織部副部長的崗位上調來。由於院長不懂業務，他在法律事務上的權力幾乎完全由主管副院長所分享，他只是照例簽字或點頭就行了。僅僅在黨政機關、黨政機關權力人物及與他自己有密切關係的人要求他干預時，他才涉足具體案件。由於主管副院長行使院長權力要通過院長，實際上只有與院長關係好的副院長才能分享院長權力，關係不好的副院長不是被閑置一旁，就是受排擠後「主動」調離法院。A市中院院長雖然長期在中院工作，但只有初中文化；此人很有自知之明，一反長期以來院長主管刑事案件的傳統做法，什麼業務都不管，只管人事與財務。

庭務會議由同一業務庭的全體審判員、助理審判員組成，在刑事審判中的作用較大。刑事案件的標準做法是「先定後審」，合議庭只是形式，開庭前照例都是庭務會議討論並作出了決議的，重大案件和疑難案件還是審判委員會討論並作出了決議的。在民事、經濟案件上庭務會議不是通常程序，但也有一定的作用：雖然庭務會議的決議不能約束合議庭，但庭長很不滿意合議庭的決議時可以通過召開庭務會議來確定該案是否為重大或疑難案件。如果庭務會議確定某案件為重大或疑難案件，院長照例會提交審判委員會討論。至於這種情況下審判委員會支持何種意見，那就要看庭長和承辦審判員如何去做審判委員會的工作了。在行政案件中庭務會議基本不起作用，因為基層法院的行政審判庭通常只有兩三個審判員和助審員，而且行政案件的被告常常主動通過院長來向庭長施加壓力。庭長除召集和主持庭務會議外，原來還擁有決定是否受理某一案件和某一案件由誰承辦的權力，現在因為原告選擇承辦法官的不正之風盛行，庭長的這一權力有所削弱。但庭長近年來又獲得了一項新的權力：本業務庭的審判員、助審員、書記員都由庭長組閣聘任。庭長可以不聘本庭原來的工作人員而去聘其他庭室的人來本庭工作，這一權力大大強化了庭長影響具體案件審判的能力。自然被聘者也可以拒聘而到別的庭室去工作，但拒聘一般通過私下做工作的方式進行，公開拒聘沒有發生過。

原來刑庭、經濟庭、民庭各自處理刑事、經濟、民事案件，後因行政案件少，行政審判人員也多是從民事、經濟庭調過去的，空閑時法院便叫他們辦理民事、經濟案件。再往後因為法院對庭室進行經濟承包，為了抓收入，刑庭也辦起民事、經濟案件來；民庭更是搶經濟案件辦，離婚案件幾乎到了不托關係不受理的境地。理論上經濟庭是特殊民庭，實際上民庭變成了特殊的經濟庭。最近兩年這種趨勢進一步發展，辦公室、執行庭也辦起經濟案件來。執行庭現在的職能是執行重大案件的判決。告訴申訴庭由原來的接待室發展而來，成立時曾承辦過受理案件分送各業務庭的職能，後因各業務庭群起反對，現在的主要職能又回覆為信訪接待室。調解中心有的法院有，有的法院沒有，職能是調解民事、經濟糾紛，調解不了的便轉到民事、經濟庭處理。有適當的機會，調解中心也幹一些捉人質逼債並迫使人質在調解書上簽字的事（別的庭室也干）。基層法院辦公室的職能有二：一是做院長、副院長的秘書，為他們起草各種文件、報告報表；二是承擔法院的後勤工作，檔案、文印、財務、車輛都歸辦公室管理。A市中院則將辦公室與研究室分設。一般認為，辦公室主任和刑一庭庭長比較容易升任副院長。人民法庭大約三五個鄉鎮派出一個，人、財、物都由法院控制，是基層法院的組成部分。人民法庭的職能是辦理其轄區裡的民事、經濟和刑事自訴案件。因為山高皇帝遠，人民法院的辦案程序和作息時間都較法院本部更不規範，受賄、吃請也更加肆無忌憚。有的人民法庭連書記員也獨立辦案。

合議庭是為辦理具體案件臨時組織的機構，在基層法院通常為三人，但實質上每個案件的承辦人都是一人，其他二人都是開庭時去坐一坐做擺設的。現在非刑事案件甚至連坐都不坐了，正式開庭時去走一圈，由承辦人向當事人介紹一下姓名，就自稱有其他公事告退了。在北京的基層法院情況也大多如此。承辦人有時是審判員，不能認為審判員的水平就一定比助理審判員高。在我國審判員也是一種政治待遇，辦公室、執行庭都有審判員若干。據說A市中級法院還有汽車司機出身的審判員。但有時助理審判員也獨立擔任案件承辦人，這時法院把他們叫做代理審判員。所以中國的法官即使在形式上，也不都是由人民代表大會表決通過的。助理審判員也是法官，這一點已經為1995年7月1日生效的《法官法》所正式確認。

在專業知識方面，B縣法院的審判員、助理審判員大約有40%有法律專業大專以上學歷，A市中級法院大約有60%的審判員、助理審判員有大專以上學歷。與行政機關相比，法院工作人員的知識化、專業化程度是比較高的。沒有大專學歷的人中也有一部分是富有審判工作經驗的，但既不懂程序法也不懂實體法的人仍然大有人在。這種狀況短期內不會有大的改變：一方面，法院的業餘大學每年都有人畢業，高等院校也每年都有少量法律專業畢業生來基層和中級法院工作；另一方面，每年都有一些部隊轉業幹部和政府機關精簡下來的幹部被安排來法院工作，還有一些高等院校科班出身的法官跳槽去做律師或經商。

在用人的權力方面，院長是由同級地方黨委的常委會討論通過後交組織部提名，由同級人民代表大會表決通過的。據說組織部門也對副院長候選人提一個建議名單。副院長、庭長、審判委員會委員、審判員都由院長提名，交同級人民代表大會或者它的常委會表決通過。法院工作人員普遍認為人民代表大會的權力雖有所增強，但還是橡皮圖章：院長的任免權實際上由黨委常委會掌握，副院長的任免權由院長和黨委組織部分享，庭長、審判委員會委員、審判員、助理審判員、書記員的任免權由院黨組掌握，審判員、助理審判員、書記員安排在哪個部門工作則由庭長聘任，其他工作人員的任免是院長說了算。但法院全體幹部的人數是由同級黨委的編製委員會控制的。那種認為法院的人、財、物都由政府控制的說法是不對的，只有黨委的常委會、組織部、編委會才能在一定程度上控製法院的用人權，並且大多數情況下是通過院長間接控制的。法院在用人方面的主要問題，一是院長通常由黨委從黨政機關調入既不懂法律業務，忠資艿痴