中國10萬億國有資產走向

　　在這天召開的中共十六大上，中共中央總書記江澤民發表長達近兩個小時的主題報告。報告透露出相當多積極而富有誠意的信息，其中《財經》在此前四處奔波查證的一項重大變革--中國國有資產管理體制將進行重大調整，賦予地方政府履行出資人職能--是重要內容。

　　在報告中，江澤民就此問題進行了如下表述："在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。"

　　這個表述簡明而精當，局內人一聽可知：這實際上意味著建國以來一直實行的國有資產"國家統一所有，地方分級管理"的模式走到了盡頭。儘管報告仍然強調"堅持國家所有"，但由於地方政府將享有完整的出資人權益，即將有可能自行決定這部分資產的拍賣、轉讓等事宜，事實上也就相當於擁有了屬於自己的那部分產權--有學者將其簡稱為"國家所有，分級行使產權"。

　　經濟學家、十六大報告起草組經濟組負責人張卓元對《財經》說，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，可以充分發揮中央和地方兩個積極性，有利於企業清晰產權，形成多元投資主體和規範的法人治理結構。可以想見的是，下一步，中央和地方也許會坐在一起，對中央和地方資產的邊界進行劃分。

　　據可靠消息，為了十六大報告中的這幾句話，中央有關部門早在今年年初就要求國務院體改辦成立課題組，前往國資改革的前沿陣地上海、深圳、吉林等地深入調研，歷經大半年時間，最終形成了課題報告。該報告為十六大報告中關於國資管理體制改革部分提供了最直接的意見建議。以此報告為藍本，經過反覆討論，最後形成了十六大報告的相關內容。

　　幾乎與此同時，國務院發展研究中心企業研究所亦受國務院委託進行相關的研究。據悉，對他們的要求已落實到如何進行具體操作的層次。

　　種種跡象均表明，如此重大的政策變動，應是來自於中央高層，且思路早在各路人馬展開調研之前便已堅定。因此，有專家認為，地方自主權的加大，無疑將加快調整國有經濟布局和結構的速度，這正是中國經濟發展進程中亟待解決的問題之一。

　　從"國家統一所有，地方分級管理"到"國家所有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益"，一個表述的改變濃縮了十幾年的爭論、實踐與期盼，一次關於國有資產管理體制的突破性變革在2002年11月8日通過十六大報告昭示天下，而其引發的諸多方面的利益格局調整則更為深刻。

從"分級管理"到"分級行使產權"

　　兩字之差，意味著將來地方政府可獲得對其享有所有者權益的那一部分資產的處置權，而不必事事報中央審批

　　時序已近2002年底，北大方正集團的改制方案上報財政部已經快兩年了，至今仍未得到批復。改制杳無音信，期盼著通過改制使方正獲得重生的方正員工又在期待中進入了一個新的冬天。

　　北大方正於2001年初制定的改制方案，其核心是將總資產的35％以股份的形式量化給職工。這正是改制的難點所在，因為在方正的額頭上赫然印著四個字--"國有資產"。

　　2001年夏天，時任副董事長的魏新對記者談及方正的困境時，總是會說同一句話："你把方正看做國有企業，就會知道它所有的問題所在。"在魏新當時的計畫裡，如果第一步改製成功，北大校方所佔股份大約可以縮減到35％∼40％，從而變現出10億∼20億元給學校，然後再找一家公司進入企業。"這樣企業的股東結構比較好，對學校應該是一件比較合算的事。"可是，由於方正的國有資產性質，其改制每一步都得嚴格報財政部企業司審批，只能是行之遲遲。

　　在中國現有的體制下，按隸屬關係，國有企業可以分為兩類：一類是屬於中央管理的國有企業，簡稱中央企業；另一類是屬於地方管理的國有企業，簡稱地方國有企業。根據管理主體的不同，中央政府和地方各級政府分別對企業行使管理權，但前提條件是，無論誰出資，企業產權都歸全國人民所有，地方只擁有管理權。

　　產權和管理權當然是兩個概念，不過在大一統的計畫經濟體制下，在從建國後到上世紀80年代的漫長歲月裡，區分這兩個概念並沒有太多的實際意義。對國有企業而言，都只提管理權，不提所有權。直到改革開放後，多種經濟成份經濟組織的重新出現，所有權概念才逐步浮出水面。

　　1988年以後，面對日漸增多的企業合資等現狀，為解決國有資產管理混亂等問題成立了國有資產管理局。1993年特別是1995年以後，地方中小企業轉制速度加快。但在1998年之前，國有企業資產轉讓的通常路徑為先報專業經濟部門，再由專業經濟部門轉報地方或中央國有資產管理局批准。由於出資人並不清晰而傳統觀念干擾時有發生，企業的實質性轉制多發生於小企業，且範圍仍相當有限。轉制中缺乏公開、公平的問題也時有發生。

　　1998年，原國有資產管理局撤銷，其國資管理職能移交財政部企業司。與此同時，各專業經濟部門撤銷後，對行業內企業的管理職能也分散到了各個政府職能部門。這一時期，國有企業"所有者到位"進一步被置入議程。按照國有資產"國家所有，分級管理"的原則，國企改制、轉讓方案被進一步明確要由中央政府批准。大企業轉制例如聯想，作為高科技企業給予員工一定的股份，最終要由財政部批准。這樣的大企業轉制甚至會成為總理辦公會的議題。

　　當然，即使在1998年以後，一些地方的小企業改制也並不全經中央批准，只在少數情況下由於影響了穩定，"鬧出事來"，才最終受到中央干預；至於方正這樣的知名大企業，按程序報批直至財政部則屬必然。

　　層層報批意味著等待，更表明命運難測。於是，一方面，改制重組是國企改革的方向已無疑義，另一方面，現實中改制卻又經常遭遇重重障礙--有時是政府部門的觀念問題，比如擔心國有資產的流失；有時是出於種種現實的考慮，比如穩定民心；有時甚至只是一些純粹技術性的因素：要改制的企業千千萬萬，而具體的幾個職能部門縱有千頭萬臂，又豈能顧得過來？

　　顯而易見，這次十六大報告對於國有資產"國家所有、分級行使產權"的論述一旦兌現，將會從根本上改變這種局面。作為可以"履行出資人職責"的地方政府，將可以比較直接地對相關企業作出改制決策；而地方政府對自身轄下的企業會有更切近的瞭解，利益關係也更為緊密，改制的推進亦減少了阻力。

　　從"分級管理"到"分級行使產權"，幾字之差，意味重大。

"分級所有"：目標與過渡

　　相當長的一段時間裏，是否需要採取"分級所有"曾頗有爭議

　　究竟如何界定國有資產的歸屬，多年來素有爭議。

　　與往昔實施的"國家所有、分級管理"的原則不同，部分學者近年來曾呼籲"分級所有"。亦即地方的國有企業完全和徹底地屬當地政府所有，地方政府擁有對該企業的全部所有者權益。

　　"分級所有"論者稱，中國是一個大國，必須承認地方利益的存在。目前中國財政體制事實上已是分級體制，應實現財權、事權、產權的有效統一。一級事權需要一級財權來作保證，而一級財權的形成又必須擁有一級清晰的產權。沒有產權，財權只是無源之水。中央政權不給地方這些權力和責任，地方政府就會躺中央政府的懷抱裡，只會找中央政府要錢。清華大學教授魏傑就此提出："如果市場經濟的原則是誰出資誰所有，為什麼地方出資創辦的企業就不能由地方行使出資人權利呢？"

　　國務院發展研究中心企業研究所一位國資研究專家舉例說："我們的社會保障體系為什麼建立不起來？就是因為地方政府沒有相應的國有資本所有權和益，會拖延甚至推諉社會保障的責任，這對於整個社會公平和社會穩定都是不利的。"

　　另有觀點認為，如果實行分級所有體制，將固化各級政府的利益格局，保護地方政府的所有者權益。產權可以在不同級政府間交易，但是不可以平調。而過去把下級政府的好企業收上來，本級政府的差企業放下去，這種行為大大挫傷了地方發展經濟的積極性。

　　然而，"國家所有、分級管理"的主張者們並不同意這種主張。道理也很簡單：某一地區國有經濟的發展，通常是全國上下共同支持的結果，並不能認定為當地的一己資產。而且，如果實行"分級所有"，最大的問題是有可能帶來國體的變化或政治體制的變化，存有政治風險。

　　"分級管理"作為主流觀點，在現實中居於主導地位，而"分級所有"近年來也時有主張。五年前的中共十五大期間，國務院發展研究中心曾經組成由吳敬璉領銜的課題組就"國有企業戰略性改組"發表專題報告，其中第三部分"建立國有資產管理新體制"在提到出資人到位、統一管理、分類管理等問題的同時，亦建議"在適當調整各級政府管轄範圍的基礎上，改現有的分級管理為分級所有"。1999年十五屆四中全會前夕，國研中心再次向中央提交了"國企改革攻堅十五題"的研究報告，其中也提到從"一級所有多級管理向多級所有過渡"。

　　2002年10月28日，十六大召開前夕，世界銀行和國務院發展研究中心召開了一個國有資本管理和國有企業改革研討會。會上，國務院發展研究中心企業研究所課題組提交了一份報告，再次提出了要逐步變"分級管理"為"分級所有"的看法。

　　在辯爭中，變革最終這樣發生--十六大報告提出的"國家所有，中央政府和地方分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益"。這種有別於分級管理和分級所有的提法，可謂第三種提法--"分級行使產權"。

　　此主張的要義是將終極所有權和出資人產權的概念分離，強調國家對所有中央和地方資產擁有終極所有權，出資人行使的是產權職能，和終極所有權是兩個概念。

　　"分級行使產權"說在實踐操作中必然涉及對"出資人職能"的理解。有經濟學家對其解釋是"完整地佔有、使用、轉讓和剩餘索取權以及自主選擇經營者的權力"。世界銀行的企業重組專家張春霖指出："這比真正的分級所有僅有一點差別，就是中央政府保留了資(文章僅代表作者個人立場和觀點)