艱難跋涉中的人身自由

　　──[英]阿克頓勛爵

　　引子

　　2003年6月18日，溫家寶總理主持的國務院常務會議認為，"二十多年來，我國經濟社會發展和人口流動狀況發生了很大變化，1982年5月國務院發布施行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，已經不適應新形勢的需要。為從根本上解決城市生活無著的流浪乞討人員的問題，完善社會救助制度和相關法規，會議審議並原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》。會議決定，該辦法草案經進一步修改後，由國務院公布施行，同時廢止1982年5月國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。"6月22日，新華社公布了這一辦法，全文共18條，將於2003年8月1日開始實施，屆時《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》也將正式廢止──實施了21年的收容遣送制度即將壽終正寢。

　　國務院這一深得民心之舉，或許與下面這件事情存在著某種關聯：

　　2003年3月17日深夜，一位27歲的中國公民孫志剛被廣州市黃村街派出所的警察李耀輝強行剝奪人身自由，帶回派出所，也許是因為孫志剛質疑這樣做的合法性，隨後他就被送往收容遣送站，又隨後被送到所謂的救治站，2003年3月20日上午10：25，這位身體強健的年輕人卻悲慘地死在"救治"站，此後一個月裡，孫志剛家屬到各"有關部門"要求調查此案，均被其"國腳"們踢回。《南方都市報》的記者王雷在對此案進行了細緻調查後，根據一份由中山大學作出的中立的屍檢報告確認孫志剛在死前72小時內遭到毒打並致死，4月25日該報發表長篇報導細述此事經過，雖然到現在本案一審已經結束也無從得知孫志剛到底因誰的致命打擊而死，但此報導一出，即引發社會全面關注，從普通公民到政府機關，人們紛紛譴責打死凶手之殘忍，同時還引發了全社會對收容遣送制度的高度關注，不少法學家、經濟學家們、倫理學家們都強烈建議政府取消收容遣送制度。

　　可以說，這一事件的爆發及其流波所致都不是偶然的──無論是孫志剛之死還是人們對收容遣送制度的批評以及國務院的果斷決定。因此，當我們密切關注孫志剛案件能否公正處理的同時，也需要比較系統地著力清理收容遣送制度的弊病，回顧收容遣送制度得以長期存在的社會政治環境以及該制度被廢除之後，全社會所依然面臨或者可能即將面臨的新老問題。由於中國沒有實行公共信息公開制度，因此這種清理所需要的大量材料幾乎難以獲得，本文僅根據筆者這幾年收集的部分媒體報導以及自1949年以來至今該制度的歷史沿革談一點可能需要進一步論證或者被證偽的看法。

　　2700年禁遷傳統與無立法收容遣送制度

　　收容遣送制度，其本質在於各地方政府對外來人口流入的控制，因此它與戶籍制度孿生。許多人誤解，以為這一制度是1982年才開始的，殊不知其歷史源遠流長，早在春秋時代的公元前685年，就有管仲在齊國提出所謂"禁遷徙，止流民"政策，以控制人口流動，所謂流民一般認為是脫離自己戶籍在外地流動的人。戰國時商鞅在秦國變法，公元前356年提出"什伍連坐"法，控制人口流動，商鞅作法自斃，逃亡時因無人敢收留而逃無可逃，車裂分屍，可謂死得其所。但以秦統一六國，管仲、商鞅確立的限制人口遷徙的鐵製就被固定下來，一傳統就傳統了兩千七百年，並相應地產生了強制遣送回鄉制度。清代詩人蔣蘭畬寫過一首詩："荒村日暮少行人，煙火寥寥白屋貧。小隊官兵騎馬過，黃昏風雪捉流民。"說的就是清代的"收容遣送制度"。我們現在日常用語中有些詞也來自古代的戶籍制度和"收容遣送"制度，例如，"解手"一詞就是明末清初"湖廣填四川"這一綁架性移民時產生的，軍隊將被綁架者用繩子捆住手，以防止逃跑，只有被綁者內急要上廁所的時候，才解開繩子，解手之名由此而來；我們常用的"護照"一詞，在清代以前就開始使用，是戶籍所在地政府頒發給本地人到外地流浪乞討的合法憑證，無護照而外出者，被視為違禁。

　　中國古典社會的戶籍制度並不是從來沒有改革過，1911年初，風雨飄搖的清政府頒布了《戶籍法》，第一次用世界通行的辦法管理戶籍，准予公民自由遷徙，然未及實施，清廷即已不復存在，第二年的《臨時約法》承認了公民的遷徙自由，1931年國民政府延續了清末戶籍法的基本精神另立新《戶籍法》，至今該法還在臺灣實施。

　　50年代的中國戶籍管理制度，既不能算是傳統方式也不能算是完全的延續清末和民國，新生政權出於治安的需要，對人口流動實行嚴密控制，1950年8月，公安部制定了《關於特種人口管理的暫行辦法（草案）》，是一種完全根據被管理者的特殊身份而制定的，這在當時是可以理解的。

　　1951年7月，公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，條例第一條開宗明義："為維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由，特制定本條例。"其目的似乎是要在治安和遷徙自由自由之間尋求平衡，實際情況似乎也達到了這種平衡，對於城市外來人口，條例第六條規定"來客住宿超過三日者，須向公安派出所報告。"這可以說是現代暫住證的觀念濫觴。

　　1953年，中國進行了一次人口普查，為戶口登記制度的建立打下基礎，1955年6月9日，國務院下發旨在解決農村戶口管理的《關於建立經常戶口登記制度的指示》，這段時間的戶籍管理主要還在於統計的需要，並非為限制人口流動，同時治安的需要已經不再特別重要，1954年憲法規定的公民遷徙自由權，在1949-1957年得到了比較充分的實現。有統計表明，1954年，全國人口自由遷入、遷出為2200萬人，1955年是2500萬人，1956年為3000萬人。

　　但是，這段時間裏，歷史也開始部分重演，在公民自由遷徙的同時，城鄉差異使農民大量流入城市，在命令經濟下城市無力承擔此重負，中央政府既然不打算實行市場經濟，就不得不推行一些壓制性政策，1953年4月17日，政務院發出《關於勸阻農民盲目流入城市的指示》，不允許城市隨便到農村招工，1954年3月，內務部、勞動部又發出《關於繼續貫徹〈關於勸阻農民盲目流入城市〉的指示》，但這些政策並沒有取消遷徙自由，重在說服。

　　1956年秋，由於農業合作化政策發高燒，使得大量省份糧食歉收，不少地方的農民到城市尋找機會，為了控制這種情況，國務院在一年時間裏先後下達了《關於防止農村人口盲目外流的指示》（1956年12月30日）、《關於勸阻農民盲目流入城市的補充指示》（1957年3月2日）、《關於防止農民盲目流入城市的指示》（1957年9月14日）三個文件，以限制農村人口入城，但未能起到有效作用。

　　1957年12月18日，中共中央和國務院聯合發出《關於制止農村人口盲目外流的指示》，從勸阻到防止再到制止，倘以實質而論，這一天之後直到現在，中國公民一直就沒有遷徙自由。

　　21天之後的1958年1月9日，全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》將這一剝奪遷徙自由的戶籍管理手段以法律的形式確定下來，該條例第一條規定："為了維持社會秩序，保護公民的權利和利益，服務於社會主義建設，制定本條例。"再也不提遷徙自由了，該條例第10條第二款規定："公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。"農村向城市的人口流動渠道被這一條款設定了難以逾越的鴻溝。

　　1959年到1961年，三年大飢荒使得農村人口再次向城市流動，但也被中央政府毫不手軟地制止了，從1962年開始到1979年之前，為了緩解城市就業壓力，中央政府下令青年上山下鄉，中央政府還多次下令不許農村人口流入城市，並且鼓勵城市人口流入農村，到80年代之前，由於長年累月的政治運動，國家政治生活、人民的普通生活一直缺乏正常化，人民更加重要的其他自由和權利都無法得到保障，因此遷徙自由雖然被取消，但被取消以後，並未引起廣泛的強烈反對。

　　從1957年到1982年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》頒布之前，與剝奪遷徙自由相聯繫的收容遣送制度也是在現實中存在，但並沒有專門的具體規定，只是在各部委下發的一些文件中零星涉及，例如《內務部、財政部關於民政部門所屬安置農場預算管理暫行規定的通知》（1964/3/3）、《民政部關於民政部門工作著重點轉移的意見》（1979年3月10日）、《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》（1980年6月20日）、《國務院關於維護信訪工作秩序的幾項規定[失效]》（1980年8月22日）、《民政部、國家勞動總局關於城市社會福利事業單位崗位津貼的試行辦法》（1980年10月6日）、《民政部、國家計委、財政部關於切實解決城市社會福利事業單位危險房屋修建問題的通知》（1981年10月10日），這些文件中涉及收容遣送制度的多因財政問題而發文安排經費，或者因為發現收容遣送站的工作人員存在貪污現象而發文制止。

　　"規範化"之後的收容遣送制度

　　中國古代的戶籍制度中存在嚴重的歧視性政策，因此前文只談及古代的戶口制度，尚未涉及籍制度，所謂戶籍，不僅包括出生地證明，還包括一個人屬於哪一籍，即所謂身份，春秋時管仲的四民之居政策就是典型的身份等級制，到漢時被廢為"編戶齊民"，所謂齊民意為平等，後來漢政府又將商人編入特定的"市籍"，並對其多有限制，三國時代開始對手工業者專門立籍，至十六國時則更是籍類紛紜，不及細述，直到隋唐時代也依然未減其身份世襲的特徵，兩宋是普通百姓最有人權的時代，雖有分籍，但身份特權性質不重，元代將人分成四等，明代版籍有軍、民、匠、灶之分，清代有軍、民、商、灶之別，永遠世襲，不得脫籍，但是貴賤已經不再明確。

　　這些古代的戶籍身份傳統並未在20世紀被完全革除，50年代至今，中國的戶籍制度中，也有身份制的殘餘，例如我們現在依然要登記"出身"──所謂貧農、知識份子、幹部等等即是明證，在"文革"，出身論的惡果達到了20世紀的頂峰。可以說，雖然憲法規定公民在法律面前平等，但歷史的幽靈並不那麼容易躲在瓶子裡停止遊蕩，顯在和潛在的身份特權制度與收容遣送制度是完全連體的，古代被收容遣散的"流民"與當代被收容遣送的"盲流"，都是同一種被強加身份的不同稱呼罷了。

　　1982年是中國政治生活中十分重要的一年，這年的10月4日，中國頒布了實施至今的憲法，這是50年來，實施時間最長的一部憲法──已有20年，可是這部憲法依然取消公民的遷徙自由，就在82憲法頒布前的5個月，5月12日，國務院制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，這部行政法規旨在

　　對城市流浪乞討者實施救濟，但其立法所授予收容遣送站的權力則是沒有憲法根據的，關於這個問題，我在《就孫志剛之死再談惡法》一文已經詳細闡述，不再饒舌。產生這一立法的主要原因在於中國長期以來奉行萬能政府的理念，政府總想什麼都包攬，不管有沒有能力管，因此就導致這種花錢還吃力不討好的事情──在當時的背景下，我們必須承認其出發點是完全良好的，儘管它無法承擔它本希望承擔的社會功能。該法規真正的問題也是在後來市場經濟發展以後才暴露的。它所製造的歧視性後果雖非本意，卻是現實，這是一件可悲的事情。

　　1982年10月15日，公安部、民政部聯合頒發《民政部、公安部關於印發〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細則〉（試行）的通知》，規定了收容遣送站收容遣送的具體措施，到2001年為止，關於收容遣送的國務院部級專門規章及解釋就有：《民政部辦公廳關於積極配合打擊嚴重危害社會治安犯罪活動加強收容遣送工作的通知》（1983年9月14日）、《民政部、鐵道部、交通部關於進一步做好收容遣送工作的通知》（1985年7月2日）、《民政部關於頒發收容遣送工作證和收容遣送證章的通知》（1985年7月16日）、《民政部辦公廳關於在收容遣送中嚴禁丟棄痴呆、精神病人的通知》（1987年6月30日）、《民政部關於進一步做好收容遣送工作的通知》（1989年7月14日）、《財政部、民政部、公安部關於印發〈關於收容遣送工作中跨省遣送所需經費支付問題的通知〉的通知》（1992年12月24日）、《公安部關於被收容遣送的時間是否折抵勞動教養期限問題的批復》（2001年6月12日），在地方性法規中，到2002年就有30多個專就收容遣送制度立法的地方性法規，而涉及到收容遣送制度的地方性法規到2002年12底則共有199個，其中不少法規雖然不是直接針對收容遣送制度立法，但是其針對流動人口立法的目的本身就表明瞭以收容遣送為手段，因此與直接就收容遣送立法並無實質性區別。

　　與此相關，公安部、民政部專門就"盲流"（這個時代少數幾個最具歧視性的稱呼之一，是漢語的恥辱）問題下達的部門規章解釋就有《民政部關於進一步做好勸阻勸返外流災民工作的通知》（1991年10月14日）、《公安部關於加強盲流人員管理工作的通知》（1995年8月10日）、《中央社會治安綜合治理委員會關於加強流動人口管理工作的意見》（1995年9月19日）、《國務院辦公廳轉發國家計委關於湖北、湖南、江西、安徽省平垸行洪退田還湖移民建鎮進展情況報告的通知》（1999年7月17日）。

　　在這些法規、部門規章中──沒有一部是由全國人大常委會制定的法律，更談不上全國人民代表大會制定，國務院、公安部、民政部逐漸形成關於哪些人應該屬於收容對象的共識，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》第二條規定："對下列人員，予以收容、遣送；（一）家居農村流入城市乞討的；（二）城市居民中流浪街頭乞討的；（三）其他露宿街頭生活無著的。"1995年8月10日公安部下發的《公安部關於加強盲流人員管理工作的通知》中確定著重要管理的是"三無"人員："'三無'盲流人員是流動人口中無合法證件、無固定住所及無正當工作或經濟收入的人員，多為盲目外出找工作或流浪乞討人員。"發生這麼重大的變化，原因在於1982年制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的時候，社會上流動人口還並不多，但是92年以後，流動人口劇增，這是市場經濟發展的必然結果，由於人口流動主要是農村流向城市，因此城市的市政需要承擔許多新的管理功能。但是，城市在從農村人口的勞動中獲得巨大收益的時候，並不感恩，他們反而從城市裡得到更多的惡意，他們被認為搶了城市人的飯碗，被認為更容易犯罪，甚至比城市人更影響市容，因此針對他們的各種歧視性政策就紛紛出臺。各種地方性法規針對所謂"三無"人員的強制措施性，此時已經越來越不具有原先的福利救濟性質，而是更具有所謂治安管理性質了。

　　從法規規章文字表面上看，這期間的收容遣送制度與戶籍制度之間不存在關聯，而自從公安部1985年7月13日公安部發布《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》之後，對於城鎮外來人口的歧視和排斥就已經給它與收容遣送制度的接軌打下了一個隱性卻堅實的基礎。雖然該規定並未直接授權警察可以將沒有辦理暫住證的外地人趕出城鎮，但整部規定都隱含了這樣的思路，因此後來在現實中出現的與收容遣送制度掛鉤當在意料之中。

　　因此，炸彈已經買下，只等引爆了。一旦命令經濟消退，市場經濟興起，而遷徙自由依然是個畫餅的時候，侵害公民權的收容遣送制度就要大顯身手了。

　　現狀：收容經濟下的公力綁架

　　一旦離開了原來城市流動人口數量不大這一前提，當城市人口激增時，收容遣送制度就從一種強迫性社會福利救濟制度轉化為治安管理制度，從而嚴重侵害公民權。但這一轉化過程只是現實中被人們普遍關注與否的差異，而不存在本質性的差異，因為這個制度存在的基礎就是侵害基本公民權──人身自由。

　　根據近年來對此制度中出現的種種侵害公民權現象的報導，我們可以大致總結出收容遣送制度的現狀：收容遣送制度已經成為不少地方的警察以及民政幹部個人的薪資外經濟來源，更因此而成為嚴重侵害公民權的制度，被侵害的人在身份範圍上遠遠超出所謂"三無"。之所以說是嚴重，是相對而言的，在不發生毆打、強迫勞動、賣給他人為奴的情況下，僅僅是剝奪人身自由並將符合條件的被收容者安全送回住所地時，則其性質還只能說是收容遣送站好心辦壞事，雖然在法律正義的角度看是侵害了公民權的，但在中國特定國情下，我們可以不認為它是嚴重侵害公民權。

　　我們不妨以6月10日《三湘都市報》的報導《滴血的收容──漣源遣送站不交錢就活活打死》來解剖這個制度目前的部分現狀：如果1996年以後，在漣源市收容遣送站發生的侵害公民權纍纍罪惡具有一定典型性的話，那麼當代的收容遣送制度就是新時代"收容經濟"下的公力綁架。

　　一、收容經濟的經營特徵：公力綁架

　　1、勾結派出所：遣送站與派出所勾結，由派出所抓人，給收容遣送站，派出所警察拿回扣；2、剝奪被收容者的人身自由和身上的所有財產：收遣站對被收容者做的第一件事就是徹底搜身，剝奪所有隨身財產；3、拍恐嚇電報，向被收容者家屬勒索；4、到火車站等交通要道捉拿農民：收遣站與派出所聯合在火車站等路口設卡，專門打劫外出打工的農民，把他們身上的錢財搜刮完後，派其中的一兩名代表回鄉取錢，其餘留下當人質，一般每人數百元不等；5、到外地"進貨"：為了增加創收，收遣站到外地收容遣送站聯繫花錢買回來敲詐；6、敲詐不成則苦役甚至死亡伺候，如果被收容者實在太窮，就強迫他們勞動，當然不會支付工資。如果對誰看不順眼，就挑唆或者放任被收容者之間互相殘殺，這可算是公力撕票。

　　二、公力綁架是"收容經濟"的基礎

　　在漣源市收容遣送站中，被綁架的農民90%都有各種證件，並非所謂"三無人員"，站長一再強調，進站者無論有沒有證件一律寫成"三無人員"，一為收費方便，二可應付上級檢查。所以這裡不存在抓錯了的問題，只有故意綁架的問題。大量事實表明，這種利用政府權力非法剝奪公民人身自由，繼而對被收容者敲骨吸髓，乃至敲詐不到錢財將被綁架者活活打死的做法絕不僅限漣源一地，而是全國各地很多地方如此。

　　收容遣送站明知收容遣送辦法是針對無財產的貧窮者，但要創收，就必須找他們之外的人，即使如報導說被綁架的人裡也有10%的"三無"人員──勉強可算"合法"收容，但收容以後就依然不是按照法規辦事，而是因為他們可以干苦力，並且是因為收容遣送站有新的發恐嚇電報的地址才收容他們的。這樣的收遣站如果還不能算黑牢，這樣的所謂"收遣"還不是綁架的話，天下就沒有綁架一說了。

　　我們可以看看這種公力綁架的特徵：

　　1、用欺騙、暴力強制非法剝奪他人的人身自由；

　　2、非法剝奪人身自由的目的是榨取錢財；

　　3、用恐嚇的方式敲詐勒索，以繼續剝奪人身自由等方式威脅不交錢的人；

　　4、榨到一定錢財後也可以放人，但未必都放；

　　5、殘酷對待敲詐不到錢財的人；

　　6、以上一切行為有恃無恐的根據是政府權力。

　　這就是公力綁架，它造就了二十一世紀的罪惡奇葩──"收容經濟"和奴隸制！一個聲稱為實現社會福利救濟的一個制度，至少在漣源市，卻變成了一個需要用大量手銬、電警棍和軍用刀具來維持的惡制，這是多麼荒誕的黑色幽默！

　　收遣站的創收完全依靠這邪惡的公力綁架，收容經濟的基礎就是公力綁架。公力綁架的邪惡程度遠遠高於一般性綁架，一般性綁架可以通過公權力獲得救濟，即使當時難以救濟，事後也可能獲得一定的彌補。而這種打著福利旗號的公力綁架，根本沒有辦法獲得真正的救濟，或者救濟非常困難。一般性綁架，受害人還能正當防衛，而公力綁架只有服從，連正當防衛都無從實施──否則就變成暴力襲警，多麼荒誕的一副景象！人們通過出讓部分自力救濟的權利，集合為一種統一的公權力去對付包括一般性綁架在內的侵害，但是公權力本身如果部分地演變成綁架原因的話，那麼就等於是奶媽殺嬰，保姆殺兒童，法律的執行者犯罪，監護人成為謀害被監護人的罪犯，這豈不是人民基本自由的最大敵人！

　　三、收容遣送制度為何會演變成公力綁架？

　　無論是1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》還是1994年發布、2002年經過修改的《湖南省城市流浪乞討人員杖萸菜吞趵(文章僅代表作者個人立場和觀點)