中國外逃貪官的絞索

外逃貪官和資金：「一個黑數」

2003年4月20日中午，58歲的浙江省建設廳原副廳長楊秀珠，攜同女兒、女婿、外孫女等從上海浦東國際機場出境，據消息人士透露，他們經由新加坡，轉道至美國。那裡，有她多年前置下的五處高級房產。

狠撈上一把，然後逃到國外，利用中國與他國法律不對接的空子，就此逍遙法外，這樣的外逃現象已經不是什麼新鮮事。國家電力公司原總經理、正部級官員高嚴，貴州省交通廳原廳長盧萬里、河南省菸草專賣局原局長蔣基芳、中國銀行廣東開平支行原行長許超凡、河南省服裝進出口公司原總經理董明玉等等，涉案金額逾億之巨的各種高官顯要紛紛逃往國外，一時間成為媒體報導的熱點，其中除盧萬里被緝拿歸案外，其餘人等均在異國他鄉過著優裕的「人上人」生活。

除這些「大名鼎鼎」的人物外，無法指名道姓的外逃者難以計數，媒體報導習慣引用的數據是：外逃海外的貪官4000多名，涉案金額50多億美元。

「那已經是陳年老黃曆了，現在早已不止這個數了。」一位不願意透露姓名的某省反貪局局長接受採訪時表示，那是2001年最高人民檢察院追逃會上公布的數據，如今過了快兩年，數字早已經發生了變化。

至於具體多少，他用了四個字形容：一個黑數。

記者調查時發現，真實外逃的人數，遠遠大於檢察機關公布的數字。職務犯罪查處率居全國前列的四川省，截至2003年6月30日，有158人負案在逃。然而該省反貪局指導處副處長劉關星告訴記者，這158人中，只有一起案犯在海關出境時留下了記錄，其餘的全部下落不明。

「至於是不是用假身份證、假護照逃到了境外，還是潛伏在國內，我們沒有證據，不好說。」劉關星還說，有些人長達十幾年杳無消息，線索全斷，最後檢察機關不得不以撤案進行處理，這樣的情況也不在少數。

除了持有合法證件公然外逃之外，用假身份證辦理真護照、通過旅行團出境轉逃第三國及偷渡等幾種方式，是貪官們慣用的伎倆。據媒體報導，楊秀珠及全家出境時，所用證件全部身份不明。她早就擁有美國綠卡，但卡上姓名非她真名。也就是說，一旦她逃到國外，不僅海關沒有記錄，而且還可以堂而皇之易名而居，過上「安全」生活。

司法引渡的乏力

貪官們外逃後如何能逃避懲罰？中國政法大學研究生院副院長、國際法學教授劉廷吉教授說，這些人利用了中國與他國法律銜接上的空子和漏洞。

「根據國際法原則，只有簽訂雙邊引渡協議的國家，才有強制力要求對方予以引渡。否則，只能靠雙方友好協商，視談判情況而定。而有些國家甚至規定，沒有引渡協議，談判也不行。」劉廷吉表示，引渡問題一直都是國際司法協助中的難點之一，涉及到法律理念和雙邊關係等多重複雜的問題，一旦發生衝突，很難協調。

劉關星副處長也告訴記者，四川省惟一明確的那例外逃美國的案子，去年下半年通過公安部向國際刑警組織申請了紅色通緝令，然而由於中美雙方沒有引渡條約，通緝令至今石沉大海。

我國在司法引渡方面起步較晚，有專家分析說，1980年代末期到1990年代初，一批在經濟轉軌期間利用手中職務犯罪的人員外逃，才引起有關部門對打擊跨國犯罪的重視。1994年，中國與泰國簽訂了第一個有關引渡的條約，之後引渡問題的雙邊談判發展緩慢，迄今為止只有18個國家與中國簽署了雙邊協議，而美國、加拿大以及西歐等貪官外逃最多的國家，都沒有引渡協議。

最高人民檢察院外事局司法協助司龍梅處長，一年多來致力於國際間司法協助、引渡等方面的具體談判工作。

「我操作了不少具體的案子，成功的有，但總的來說難度很大。」龍梅感嘆，在國際司法合作談判時，一些國家往往會以此為政治籌碼，人為設置障礙，海外追逃難上加難。

另一方面，中國在國際法體繫上的相對滯後，也給海外追貪增加了難度。儘管1990年代以來貪官外逃情況已十分嚴重，但《引渡法》於2000年12月28才正式頒佈施行。另一方面，有調查顯示，1997年至1999年3年內，中國累計資本外逃530餘億美元，其中很大一部分為職務犯罪非法所得，然而目前為止，《反洗錢法》仍只停留在醞釀階段，中國也沒有加入國際反洗錢組織。

因此，在反腐力度日漸加強的今天，貪官們在國內的生存環境可謂每況愈下，而外逃就成了低風險、高收益的舉措。

在位期間猛撈猛刮，有計畫有步驟地向海外轉移資產，一有風吹草動，逃之夭夭，一旦成功，一勞永逸，這已是近年來職務犯罪的廣泛趨勢。日前有海外消息透露，在今年SARS肆虐的四五月間，有180多名在職、已退下的處級以上幹部失蹤、外逃，或在外考察訪問逾期未歸，一些高級幹部在途中、邊境、機場港口被抓獲。

國際公約狙擊外逃貪官的涵義

事實上，這不僅僅是中國的難題。

隨著經濟的全球化，跨國犯罪越來越嚴重，威脅著世界和平和他國經濟安全。加強國際合作，打擊跨國有組織犯罪，成了各國關注的焦點。這樣的共識在1998年的第53屆聯合國大會上形成一致意向：決定成立特設委員會，專門負責談判《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》。

外交部條約法律司郭陽，曾作為中方代表進行過一次談判，還參加過兩次研討。

「看公約打擊外逃貪官的作用，主要看兩個核心部分，一是定罪，二是引渡與司法協助。」9月23日下午，郭陽在接受本報記者採訪時表示，按照公約第8條「腐敗行為的刑事定罪」規定，凡直接或間接向公職人員許諾或給予不應有的好處，以及公職人員直接或間接索取或接受不應有的好處時，都視其為犯罪，比我國現行法律中對行賄受賄罪的規定更加寬泛。

在最為複雜的司法協助和引渡這一塊，第16條建議締約各國「努力加快引渡程序並簡化與之有關的證據要求」。龍梅表示，這種規定雖然不是強制性的，但為日後各國間進行協調提供了依據。

劉廷吉教授認為公約的積極之處還在於，要求各締約國在其本國法律中對本公約所涵蓋的任何犯罪「規定一個較長的追訴時限，並在被指控犯罪的人逃避司法處置時規定更長的期限」，由此來保證對外逃貪官的長期追懲。

郭陽向記者透露了談判中的一些有趣內幕，譬如中國聯合發展中國家，提出了一些條文，不少都得到了採納。

「比如第4條關於保護國家主權的條款，就是我們提出來的。」郭陽說，中方一直強調公約要在尊重國家主權的原則下適用，不能以打擊跨國有組織犯罪為由，干涉別國內政，侵犯別國的司法主權。

「而西方國家往往有這樣一種趨向：以國際合作為由，想介入他國司法程序。比如在取證的時候，他希望有他的人在旁邊，甚至通過他們的司法官員來提問等等，這不被我們的法律所接受。」

資產返還締約國條款，也是中方和發展中國家聯手取得的重大勝利。據他介紹，公約最初是按照1988年的《禁毒公約》來構建的，其對資產處理的原則是實行沒收，即財產在哪個國家就由哪個國家所得，因為那些資產是販毒所得，沒有合法所有人。

「但是我們提出，跨國有組織犯罪的情況很複雜，有些是侵佔合法所有人的，因而首先應考慮合法所有人的利益。這一要求被寫進了第14條中，規定優先考慮將沒收的犯罪所得或財產交還請求締約國。」郭陽說，從保護本國利益的角度，以美國為代表的發達國家強調屬地管理，而發展中國家關心自身的資產流失問題，始終堅持，在這一條上談了好幾個回合，最後以中方的勝利告終。

當然，在雙方的博弈中，發展中國家也做出了不少讓步。譬如以美國為首的包括西方和部分東南亞國家的反洗錢金融工作組，有個反洗錢四十條指導規則。他們希望把這個規則全部納入公約中有關反洗錢的條文中來，進而把這個區域性的文書全球化。

由於這個規則涉及對他國金融機構的滲透，中方堅決反對，美國代表多次下來做中方工作，最後結果是對它進行了弱化，籲請締約國在不影響本公約的任何其他條款的情況下，將各種區域、區域間和多邊組織的有關反洗錢倡議「作為指南」。

「這樣一來，反洗錢四十條指導規則就只是一個參考，而非一個標準，雙方各退一步，但他們的讓步更多一點。」郭說。

在歷經11次艱苦的談判後，2000年12月12日，聯合國在義大利舉行簽署儀式，中國當天簽署該公約。之後兩年，中國對文本進行了通盤研究，廣泛徵求意見，最後認為，中國法律與此公約雖然有差別，但無原則性的衝突。因此外交部於去年年底向國務院提出批准建議，今年8月27日，全國人大常委批准了這一公約，並將於9月27日正式生效。

這僅僅是對外逃貪官敲響的第一聲喪鐘，另一個即將在年底提交聯大通過的《聯合國反腐敗公約》，對腐敗行為的打擊力度將在更大程度上超過前一個公約。

障礙仍然存在

是不是批准了這些公約，一切難題就迎刃而解了？答案並不那麼樂觀。

「不少人理解為只要有了這個公約，即使兩國之間沒有引渡協議，也可能將罪犯引渡回來，這是錯誤的。」長期從事國際法研究的北京大學法學院教授郭自力分析說，公約只是一個指導性的文書，屬於非強制性的，實際上還是受有無雙邊引渡協議的限制，即使有公約，對方也可因為沒有雙邊協議而拒絕引渡。而這些，同樣取決於兩國關係和具體協商情況。

他說，公約的生效，只是奠定了一個國際法的基礎，可以作為一個法律依據，但如果一個締約國不執行公約，也沒有什麼具體制裁措施，「這就是國際公約的限制性。它的落實，要靠締約國之間的協議，靠本國法律與國際法的銜接。」

全國人大常委會批准了公約之後，這部國際法便成了國內法律體系的一部分，如何使之與整個體系兼容匹配，如何彌補刑法與國際公約的距離，國際刑法學協會副秘書長盧建平教授認為，現實可行的辦法就是從實際出發，修改自己的法律，適應全球開放環境的需要，「我們很多人對這個問題還認識不清楚，認為我們自己的法就行了，缺乏全球的眼光。好在央行關於反洗錢的規定，已經在往這個方向走了。」

盧建平還批評，在執法國際合作上問題更多，譬如對於外流贓款的追繳問題，中國方面往往認為，這是國有資產，堅持全額收回，結果就談判不成。

「其實光靠一國的警力是不可能查清、查封及沒收回來的，需要外國的合作。有合作就要有支出，對方是不是應該作出合理的扣除？贓款分割是國際上通行做法，但我們很多人腦子轉不過這個彎來，這就可能令你一分錢也得不到。」盧教授說，公約提供了雙方締約的大框架，在談判時中國應該摒棄一些舊觀念，以更為開放和全球化的眼光，來進行國際合作。

日前就傳來非利好消息，美國國會沒能批准通過公約，原因是按照美國法律體系，必須先以國際法為藍本，修改完國內法後才能批准。

龍梅向記者表示，在她經手的案子中，絕大部分涉及美國、加拿大等國家，美國沒能批准該公約，無疑對中國此後開展工作非常不利。

而郭陽對此相對樂觀，他告訴記者，在他參加的兩次研討會上，美國專家對這個公約持肯定態度，但他們表示美國批准該公約需要時間。「比如說《兒童權利公約》，世界上幾乎所有的國家都參與了，美國就因為其國內法對兒童的年齡定義與公約有差異，長期不能批准。」

事實上，據不少媒體報導，美國最近在打擊跨國犯罪方面採取了新舉措。今年8月，美國國土安全部和海關執法局聯合美國司法部和國務院，在邁阿密設立了ICE(ImmigrationandCustomsEnforcement，移民和海關執法)特別行動小組，它有權沒收涉嫌貪污腐敗的外國高官經由洗錢渠道進入美國的財產。據悉，該小組已經開始運作，幾個涉及拉美高官洗錢的案件正在處理。他們向媒體表示，「美國不歡迎貪官們的錢」，因為它們對美國經濟存在很大危害。

治標與治本

事實上，無論國際國內，打擊貪官外逃貪官的「緊箍咒」在越收越緊。

8月初，中共中央發出了《關於黨政機關、司法公安部門人員出境、出國通行證、護照管理措施》緊急通知。中紀委派出九個巡視組分赴九省、市召開緊急會議，突擊收繳縣處級以上幹部出境通行證、出國護照，交由組織部門「統一管理」。

據外電報導，僅8月3日晚至8月5日，就在北京、天津、上海、廣州、瀋陽、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港，查獲60多名持護照或通行證，企圖外逃的幹部，其中有7名副廳級官員，都持有金融機關、海關核准攜帶出境的外匯證明，攜匯最少的一名經貿幹部，隨身攜帶60萬歐元。

「這是從源頭上加強控制，防止他們利用職務便利越境外逃。」一位紀檢官員表示。

但仍有不少專家認為這是治標不治本的舉措。

四川省反貪局的步根來從1985年開始在紀檢、反貪等部門工作，參加過多次追逃，他總結出一個規律：不少官員都是突然神秘失蹤很長時間後，才通過單位報案發現其經濟問題的，然而此時已經錯過了追逃的最佳時機。

「其實這些官員有問題不是一天兩天的事情，譬如有些官員的孩子長年留學國外，花費不菲，有些官員收入與支出明顯不符，但就是沒有部門來對其進行有效監督控制，深追到底，給他從容逃離的機會。」

步根來說，把預防工作做到前面，是紀檢司法部門應該重視的當務之急。

中紀委特約研究員、中國社科院社會學研究所邵道生研究員指出，無論是收護照還是加入國際公約，可以起到一定程度的震懾作用，但並不能從根本上遏制貪官外逃的勢頭。

「因為他貪污受賄後，必然要逃命，通過各種渠道都要跑出去。最重要的還是要先把住國內這道關口，即強化內部制度建設來遏制腐敗。」

邵道生開出藥方：要建立真正行之有效的財產申報制度。

「我們以前執行財產申報制度，阻力很大，官員們只是把工資條交上去－－這叫什麼申報制度？要建立黑名單制度，一旦發現有腐敗嫌疑，就將其控制住，限制其出國。另外，要加強對海外中資企業的管理，加強反洗錢措施。如果沒有國內措施的配合，只加入幾個國際公約，是遠遠不夠的。」