澳洲難民船問題再引風暴

2010-07-29 16:13 作者:樊家忠（澳洲國立大學經濟學研究員）

2010年7月9日澳洲「難民行動聯盟」在雪梨集會遊行支持難民。一名支持者標語上寫著：「讓難民船進來。」Getty Images

自從澳洲新任女總理吉拉德（Julia Gillard）以類似政變的方式上臺之後，幾個星期以來她都是澳洲媒體移不開的焦點。最近環繞在她身上的新聞焦點之一，是困擾澳洲政府多年來的難民船問題，也是每次大選前澳洲兩大主要政黨，即目前執政的工黨與在野的聯合黨，一定會碰觸的問題。

難民船的歷史淵源

澳洲難民船的近代歷史大概是這樣的。在2001年前，由於政策寬鬆，偷渡來澳的難民數量與日俱增。當時執政的聯合黨何華德政府推行了所謂的「太平洋方案」（Pacific Solution）進行收緊政策。「太平洋方案」的精神是要將難民船問題在境外解決，也就是將截住的船民送往小的離島或新幾內亞等鄰近的島國集中安置，然後進行難民申請的審查工作。該方案加上先前就實施的「臨時保護簽證」方案，在以後的數年有效地降低了非法闖關的船民人數，但也因此引發了人權上的爭議，並成為工黨攻擊的理由。

工黨的陸克文在2007年上臺後，將何華德政府的強硬政策做了修改，2008年推動國會通過了一項新法案，給予難民申請者「永久保護簽證」，但基本上還是維持將偷渡者集中居留。但是隨著政策的放寬，難民人數開始回增，尤其阿富汗和斯里蘭卡的內戰，導致難民船大量增加，難民收容所已面臨設施空間不足等問題。於是，澳洲社會的反彈風浪再起，反對黨也開始攻擊工黨的寬鬆政策鼓勵了偷渡人潮。

女總理吉拉德上臺後，對工黨而言等於獲得了一次調整政策、紓解民怨的機會。這對即將面臨大選的兩黨而言都有極大的重要性。7月初，吉拉德宣布將難民船護送到東帝汶，並在該島國建立新的收容所。這等於是一個新的「境外解決」的策略。聯合黨的黨魁艾伯特（Tony Abbott）則是主張應強制遣返非法侵入澳洲領地的船隻，他抨擊吉拉德的策略是換湯不換藥，根本無法遏止難民增加的趨勢。尤其，東帝汶國會在吉拉德宣布她的計畫不久，就公開拒絕了她的提議，使得吉拉德十分尷尬，成為反對黨嘲笑與批評的對象。

真假難民vs. 人權考量

如何處理非法闖關的船民，在澳洲一直是個備受爭議的兩難議題。因為比較寬鬆的政策會鼓勵更多人冒險闖關，而比較嚴格的政策則會引發人權侵害的疑慮。

收容所在名義上雖然不是監獄，卻和監獄有著類似的功能。在澳洲這樣的民主國家，只有被法院定罪的罪犯才能被關在監獄裡。一個人在被法院裁決有罪之前，應該被假設為無罪。難民雖然有偷渡的事實，但尚未被法院判決有罪，理論上來講除了有逃亡或湮滅證據等疑慮外，不能夠逕行關押，更不能長期關押。然而，許多難民都被留置在收容所很長的時間，這對澳洲法律保障人權的基本精神形成了一個挑戰。

另外一個被人權組織詬病的是，澳洲目前最大的收容所座落在距離澳洲本土西岸2，600公里的一個名叫「耶誕節島」（Christmas Island）的小島上。島上的設施不足，尤其是不能提供給難民的未成年孩子或者孤身的孩子良好的教育與醫療設施，這將對未成年人的身心發展形成負面影響。再者，大約有90%留置在該收容所難民最終拿到了澳洲的保護簽證，這使得許多人權倡議者質疑讓大量難民長時間生活在品質低劣的收容所的必要性。2009年12月，包括大赦國際、紅十字會等多個非政府組織，組團訪問「耶誕節島」，他們在島上觀察了一週後得到一個清楚的結論：該島的收容所必須立即停止。

目前澳洲公眾對於非法闖關難民的問題日益關切，除了難民船的增加趨勢外，經濟不景氣也加強了澳洲人原本就較強的排外情緒。這就是為什麼在野的聯合黨目前主張強制驅離難民船的主要背景，也是為什麼執政的吉拉德必須提出有效策略來解決這個問題的原因。

反對黨的「鷹派」主張也許能夠討好部分選民，但這些主張也有明顯的問題。首先，強制遣返難民船的做法很容易導致難民船與澳洲海軍船艦的衝突，增加海上執勤的風險。2009年4月一艘難民船在外海發生爆炸，造成船上5人喪生。據稱是因為難民將船上灑滿汽油，威脅澳洲海軍讓他們在澳洲登陸而不要將他們遣返，過程中發生意外所導致的。其次，近年增加的船難民，多數來自於阿富汗、斯里蘭卡、緬甸等國內發生內戰或政經情勢不穩的國家。這些國家有相當一部分的船難民屬於真正的難民，他們被遣送回國後，可能會面臨政治迫害的巨大風險。

澳洲鷹派的呼聲也引起了不少國際社會的憂慮。聯合國難民公署在6月份公布的一份報告中指出，澳洲2009年所保護的難民人數，人均比率為世界第68位，僅佔聯合國1，040萬難民的0.2%。換句話說，澳洲原本寬鬆的政策並沒有鼓勵太多的難民船來澳。事實上，這份報告指出了事情的真正重點，也就是儘管難民的議題在處理上面臨兩難，但難民有限的總數並不足以形成任何嚴重的問題。

最後，處理難民問題的兩種錯誤，也就是拒絕一個真正的難民以及接受一個假的難民，兩者不能等量齊觀。畢竟，將一個真正的難民遣返，可能會讓該人面臨巨大的危險，而接受一個假的難民並不會讓澳洲社會的任何人受到立即而明顯的危險。所以，一個人道的政策應該在有限的可用資源裡，盡量考慮降低第一種錯誤的可能性。