悲哀 上海大火後官員竟然無一人問責

上海「11·15」特別重大火災事故，已有13人因涉嫌重大責任事故罪被逮捕。但因這13人僅限於具體的施工人員和相關企業負責人，所以，網上有許多言論認為，既然國務院調查組認為，這是一起因違法違規生產建設行為所導致的特別重大責任事故，也是一起不該發生的、完全可以避免的事故，那麼，這些違法違規難道不是政府官員的失職瀆職？

特別是上海市委副書記、市長韓正公開接受媒體採訪時說，「我和正聲同志一致認為，上海建築市場表現出的混亂現象以及監管不力，是造成‘11·15’特別重大火災事故的重要原因之一，為此，我們負有不可推卸的責任，我們深感內疚和自責。」此後，上海市靜安區委副書記、區長張仁良也表態說，「在這一事故中，我們負有不可推卸的責任。」所以，許多網友在網上留言說，既然官員們主動出來擔責了，為何不見官員被問責？

目前，火災事故處理已接近尾聲，但作為重大新聞事件的「問責部分」，儘管公眾翹首以盼，但官員問責卻姍姍來遲。前事不忘，後事之師，問責不僅僅是對死者的告慰，更是對生者的警醒。

但是，種種跡象表明，上海大火不再啟動官員問責程序。原因是，官員的責任已被「官商一體」的體制所消解，通俗說，上海大火是「官商一體」的體製造成的，反過來，這種體制自然要保護其官員免受問責。

靜安區是上海的中心城區，是個寸土寸金的地方。早在去年3月份，靜安區一塊8793.6平方米的土地，拍出了7.4億元，折合每畝5600多萬元。

靜安區政府的財政收入已經超過100億元了，這得益於區政府的「雙留」政策。所謂「雙留」，就是靜安區轄區內的重大項目，稅收和利潤都要留在靜安區。特別是稅收，區政府多次發文，要求「有利於增加靜安的稅收」，這是一個基本要求，是政治任務。

有一個典型的例子，雖然國泰君安證券的註冊地和辦公地在浦東新區，而稅收卻一直落地在靜安區。2009年國泰君安證券還在靜安區買下了建設總部辦公場所價值8.5億元的地塊。

「雙留」政策的始作俑者，就是上海「11·15」火災事故的「總承包方」——上海靜安區建設總公司。這個公司成立於1979年1月，當時名稱叫「上海市靜安區住宅建築工程公司」，1996年，公司給靜安區政府寫報告，報告說，「我區舊區改造已全面拉開，今後將有更多的住宅開工，但由於靜安區域範圍施工的建築企業絕大部分以市屬企業為主，其稅收均交在市財政。」為了達到「雙留」目的，允許公司的承包可以是名義上的，只是向其他分包企業收取管理費，並代交營業稅。

是年，上海市靜安區住宅建築工程公司改稱上海靜安區建設總公司，其「使命」就是承擔大量靜安區內建設項目的總承包，並在承包之後讓稅收實現屬地化。因為房地產是稅收的「大頭」，所以，這個「允許名義上總承包」的口子一經撕開，區政府的稅收「直線上升」。

當然，區政府對上海靜安區建設總公司等「總承包」的國有企業「另眼相看」，政策十分優惠。有個不成文的規定，凡靜安區轄區內舊城改造、拆遷、國有企事業單位的建設項目等，直接發包的，自然是承包給下屬的國企；公開招標的，要保證上海靜安區建設總公司等政府背景的企業中標90%以上，重大項目100%。

所以，儘管上海靜安區建設總公司事故不斷——去年在上海鬧市區（百樂門）施工時，就發生過火災事故，沒有人員傷亡，但還總能「中標」。今年9月份，靜安區建設和交通委員會共計發放了14個施工許可證，公開招標的有11個，而上海靜安區建設總公司就中標7個。「中標」狀元的背後，是建築行業的高度行政壟斷，招投標只是一個幌子。

以「11·15」事故失火的大樓為例，靜安區建設和交通委員會出資3500萬元對三幢大樓進行節能改造，通過招投標，上海靜安區建設總公司「中標」，然後，上海靜安區建設總公司又「總包」給其下屬企業——上海佳藝建築裝飾工程公司，「總包」價變成了1200萬元，這樣就保證了稅收和利潤的「雙留」。當然，這3500萬元也不用政府出，而是「打到」三幢教師大樓前面的「配套商品房建設項目」開發成本中。

就是這樣一個教師樓改造項目，從立項、招投標，包括資金來源，都是政府牢牢掌控。所以，有人評價說，上海的行政壟斷比較典型。尤其是每年政府都有大量市政投資，用於公共設施、基礎設施、民生等各個方面。上海市建設和交通委員會網站上公布的2009年重大工程項目有84個，這些項目基本都由國有企業通過所謂的招標進行總包，或者由政府部門直接發包，再分包給其他小公司。

實現「雙留」最便捷的途徑就是官商一體化，上海靜安區建設總公司就是一個典型。公司的出資人是靜安區建設和交通委員會，公司的領導班子，也是建設和交通委員會「組閣」的。而靜安區建設和交通委員會是主管整個靜安區城市建設和管理工作的政府組成部門，其法定職責包括：制訂舊區改造計畫，對項目改造提出可行性方案或意見；負責土地對外招商的統籌協調；負責本區建築市場的管理，發放施工許可證等。顯然，沒有建設和交通委員會的同意，項目就開不了工。

靜安區建設和交通委員會是「老子」，上海靜安區建設總公司是「兒子」，老子將工程承包給兒子，又讓另一個兒子——上海靜安建設工程監理公司負責監理，這就是典型的官商一體化「圖譜」。在這樣的背景下，上海發生了大火。所以，官方才認為，上海建築市場表現出的混亂現象以及監管不力，是造成‘11·15’特別重大火災事故的重要原因之一。

發生了火災，定性「建築市場混亂」，而發生事故前，「混亂的建築市場」卻是政府為老百姓辦實事的「主要手段」。以上海靜安城建投資有限公司為例，這家公司是靜安區人民政府直屬企業，政府出資，註冊資金1億元，實行管委會領導下的總經理負責制，管委會主任由區長擔任。公司的主要任務有兩條，一是組織實施政府的各項實事項目和重大工程，並為靜安區重大項目建設籌集動遷商品房；二是市場化開發經營，以確保國有資產的保值增值。也就是說，政府要修建廣場、公共交通等為民「辦實事」工程，就由靜安城建投資有限公司來承擔，如果這叫「吃肉」，其他市場主體只能「喝湯」——分包工程。

靜安區政府對三幢教師大樓進行節能改造，也與官商一體有關。三幢教師大樓的南面，一牆之隔是上海南洋電機廠，佔地16149平方米，

早在2008年，電機廠拆遷的時候，三幢教師大樓的居民就向靜安區規劃和土地管理局諮詢，拆遷後「該地塊除了造地鐵站和室內體育館，還會造什麼？如果造樓，請勿必考慮我們小區的採光與治安。」

靜安區規劃和土地管理局的答覆是，「規劃造居住用房。我們已考慮到您所提的問題，在規劃中控制北側臨近教師公寓和膠州公寓的新建建築不高於24米，即多層。」

這個答覆是依據上海市政府的批文。按照2007年底，上海市政府批准的《靜安區江寧社區控制性詳細規劃》，這個地塊為「保障性住宅地塊」，建築面積不大於3.68萬平方米。

上海市政府批復後不久，靜安區委召開常委會，對批復進行了修改，除了修建保障性住宅外，又添加了「配套商品房建設項目」，建築面積增加至5.33萬平方米，建築限高100米。

到今年8月9日，在靜安區建設和交通委員會的批復上，建築面積又增加到62378平方米，包括9幢高層建築（11-24層）及裙房、3幢多層建築、變電房和垃圾站等，總投資10億多元。這個重大工程項目自然也是建設和交通委員會的「親兒子」——上海興海房產綜合開發公司總承包，但工程還沒開工，教師樓的居民就因「採光權」上訪：高樓對教師公寓造成陽光遮擋，居民都表示反對，並找出了政府違規「修改」規劃的問題，並把靜安區政府看作是最大的開發商，政府為了謀利，才違規修建高樓。為緩解矛盾，安撫小區居民，靜安區政府主動提出要給教師公寓進行節能減排改造，而表面上，卻是政府為民辦實事的工程。這便是政府為什麼要花錢給教師樓改造的來龍去脈。

其實，國家早就明令禁止「官商一體化」。早在1993年，中辦、國公就聯合轉發了《國家經貿委關於黨政機關與所辦經濟實體脫鉤的規定》。顯然，按照中央的規定，靜安區政府以及靜安區建設和交通委員，應當與「直屬」的公司脫鉤。

而按照《公司法》的規定，「國有獨資公司，是指國家單獨出資、由國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的有限責任公司」。很明顯，上海靜安城建投資有限公司「直屬」於靜安區政府，上海靜安區建設總公司、上海興海房產綜合開發公司等「直屬」於靜安區建設和交通委員會，都是違反《公司法》的。

記者在上海採訪期間，一位建築公司老闆發牢騷說，「我們的國企隸屬於主管部門，實際上是‘二政府’。我們這些小公司，只能與‘二政府’打交道。上海的建築工程層層分包、轉包，雖然都是法律明確禁止的行為，但已經見怪不怪了，原因還用說嗎？」

在政府的高度主導下，幾乎所有的重大工程都是政府「直屬」的公司「中標」，其他性質的公司只能當「二傳手」、「三傳手」，這種金字塔式的利益鏈條已經形成並逐漸穩固。這樣的市場格局，並不是哪個人造成的，而是體制的原因。

上海大火發生在11月15日，巧合的是，當天，上海二中院宣判了一個案件，涉案金額高達一億多元的王妙興，被以貪污罪（9700萬元）、受賄罪（630萬元）、職務侵佔罪（500萬元）判處無期徒刑。王妙興是上海「官商一體」的典型代表。他是一個處級官員，曾擔任上海市普陀區長征鎮黨委書記、鎮長；同時，他還擔任鎮政府下屬企業——上海新長征集團黨委書記、董事長。在長征鎮，新長征集團代表政府控制土地資源，政府決定把土地給誰，就由新長征集團代表政府具體操作，包括淨地、「三通」等，並參與利潤分配。同時，新長征集團還參與重大項目建設。而這樣的亦官亦商的身份，竟然得到了上級組織部門的批准。

官商一體，必然弱化了對市場的監管。上海大火後，有關部門雖然進行了拉網式安全檢查，但這種運動式的監管不是常態，要防患於未然，還應從規範市場秩序入手，否則，類似事故還會發生。