深耕非洲 中佔先機美印迎頭趕(圖)

2011-06-19 23:01

美國國務卿希拉里於12日訪問坦尚尼亞時，與該國首相在一個女性合作社共同栽下象徵著永續經營的小樹苗。（Getty Images）

【看中國記者萬厚德綜合報導】美國國務卿希拉里．克林頓10日抵達讚比亞，開始為期五天的非洲三國之行，首日參加了在讚比亞首都盧薩卡舉行的的第十屆《非洲成長暨機會法》論壇。在第二天的新聞訪問中，希拉里針對中國深耕非洲的營運模式，高調提醒非洲國家，必須提防「新殖民主義」，且應把焦點放在能夠協助非洲打造經濟能力的夥伴國家上。分析指出，希拉里藉助茉莉花革命的餘威，燃起非洲人民對目前經濟模式的提升訴求，創造出美國對非洲大陸「後發先至」的有利條件。而這也意味著，源於北非的茉莉花革命，讓包括印度在內的國際社會警覺，非洲的人力素質與對周遭生活的訴求已非昔比，在經濟上的發展力道，將促其成為崛起中的新興經濟區，甚或成為另一個世界工廠。

希拉里這次的訪問是三十多年來第一位訪問讚比亞的美國國務卿。她此行除有美國貿易代表陪同，還率領一支罕見的龐大美國代表團，人數多達200人，顯見美方對此行之重視，並透露出貿易是希拉里此行的中心議題。她於10日當天參加了在讚比亞首都盧薩卡舉行的的第十屆《非洲成長暨機會法》論壇，隨後則與讚比亞、坦尚尼亞以及衣索比亞等非洲企業領導人舉行會晤，針對是否按照目前所執行的《非洲成長暨機會法》，繼續向非洲國家進入美國市場的產品提供免稅等問題交換了意見。而會談中，各國都向希拉里提出了中國問題。目前中國已超越美國，成為非洲最大的貿易夥伴。

希拉里：防範新殖民主義

據美國之音報導，希拉里在11日讚比亞首都盧薩卡就中國在非洲影響力日益提升的問題上，接受了當地電視臺的採訪。她說，外國政府和投資者只對非洲的自然資源感興趣，非洲國家領導人必須確保外國投資項目能夠持續，讓廣大民眾受益，同時警惕那些只與上層精英打交道的朋友。她說：「我們不希望看到非洲出現新的殖民主義。」

希拉里批評直陳，中國腐化了政治原本不清明的非洲。她表示，中國只注重經濟效益，卻沒有幫助改善非洲的政府管理，甚至只與精英階層打交道，破壞原有的良性管理，而且總是通過賄賂獲得商業利益和投資的機會。《經濟學人》4月間也指出，世銀因為中國商人行賄惡習而禁止某些中國企業競標世銀項目。而部分的中國商人為化解非洲當地工會壓力，招待工會領袖到中國名義上參訪學習，私下卻是參訪三溫暖等聲色場所。希拉里強調，當有人來非洲投資時，「我們希望他們成功，但同時希望他們做點好事。」

對於希拉里的批評是否公允，自有公論。單從數字上來說，中非貿易去年猛增了40%，幾乎達到1,270億美元，已經超越美國，雖然其中大部分集中在礦產和石油出口，但整體上非洲為出超。同時，廉價中國貨也讓更多平民可擁有手機、電視等電子產品。另據美國傳統基金會統計，中國從2005年到2010年對外投資共計3,160億美元，其中在撤哈拉以南地區佔13.8%，中東與北非佔16.5%。此外，中國對以非洲為主的第三世界國家貸款已超過世銀貸款總額。

不過，儘管美國不再是非洲的第一大交易夥伴，但仍然是非洲最大的捐助國。2009年中國對非洲投資金額達100億美金，然而當年美國對非洲的援助額度，即達79億美金。

中國非洲援投 不符國際標準

針對中國在非洲地區透過上述經濟勢力迅速擴大影響力的提問，希拉里則表示，她不認為雙方在此有任何利益上的衝突，她在記者會上說：「中國在非洲的深耕反映出一種現實，即它在非洲大陸上有重要且日增的利益。」但她話鋒一轉表示，只是華盛頓認為，北京在世界事務中如能承擔更大和更負責任的角色，大家都將受益。 「不過，我們擔心中國在非洲的外交援助與投資行為，不總是符合普遍接受的透明化與良治廉政的國際標準。而中國追求自己的商業利益，也並不總是利用非洲人民的才智。」

分析指出，這句話意有所指的道出中國援非主要兩個被垢病之處：一是中國經常以「援助」綁住某項天然資源開發計畫；二是援助項目也是由中國企業承包，援助款多回流到中國而無法真正讓當地人民獲利。尤其是中國以國有企業為主，且財務一向不透明，帳面上的金額到底有多少是才真正的成本？受援助國家根本也無從搞清楚。非洲貿易工會報怨指出，中國在非洲的大型建設專案一般都僱用中國工人，他們吃住都在工地，中國的這些項目並沒有為非洲人創造就業機會，當地工人也得不到就業培訓。

中國這種在非洲只注重自然資源而忽視非洲基礎產業建設與長遠發展利益的做法，早已引發外界的關注，同時也引起當地人民的憂心與批評。在過去，中國在非洲的口碑相當不錯，當年周恩來談到援助坦讚鐵路計畫時曾說過：「窮人幫窮人是出於真心真意，不會有什麼企圖，被幫助者會受惠不忘。」不過隨著局勢的長久變遷，與中國富起來的現況，這句話內涵也早已物換星移。

質變數變 中國動機非洲高層也質疑

因著非洲三分之一油源與大量礦產外銷中國，而非洲人民並未因此實質獲利的現實，以及所出售商品品質的低落、對當地勞工權益與環境的踐踏、基礎建設的偷工減料等缺乏誠信和規範生意理念，讓今天的非洲人開始懷疑中國大力投資非洲的動機。而從最近CNN一篇有關南非總統祖馬的報導不難發現，就連「菁英高層」也因此對中國產生了微妙的變化。

儘管中南非一向保持良好關係，不過CNN報導指出，最近南非總統祖馬表示，有人向他提出一個嚴肅的問題：「我們如何才能與中國以互利雙贏的方式進行貿易合作呢？」而非洲一些經濟政治領袖透露，他們現在與亞洲談判時試圖提出更為嚴厲的合同條款要求。他們似乎決心要確保與中國公平的貿易往來，在長期投資、基礎設施維護、創造就業和技能轉移的條件等方面更加公平。CNN指出，非洲人正在推翻「一邊倒」的關係。

在非洲大陸各地區的人們也普遍開始質疑，為什麼非洲人沒能從自家這片肥沃資源的土壤中獲取財富呢？為何三分之一的石油流向了中國，但是獲利卻涓滴未曾流向人民，而使仍處於一窮二白？這就使得如何能既充分利用好非洲資源，又能改寫與中國投資者關係的這種政治壓力與日俱增。

相比之下，希拉里表示，美國對非洲的開發援助和基礎建設專案就附帶良性管理的條件，是對非洲人民進行投資。她表示，非洲國家可以從亞洲學到政府扶植經濟發展的很多經驗，但中國不是非洲理想的政治發展模式，因為中國內部正面臨如網際網路控制等許多嚴重的社會問題，而在未來10年中，這些問題將會持續惡化。她希望到非洲的投資者不只做的好（well），也做的良善（good），「不想看到他們侵蝕非洲的好政府。」她還自許美國對讚比亞不只投資菁英，更投資人民。為呼應希拉里當天的談話，美國當地機構也特別選在當天，請希拉里代表美國向讚比亞政府轉交了一座美國援建的兒童醫院。

AGOA 推動非洲民主良政

儘管美國公開向中國叫板，然而面對中國長期以來的深耕結果，想要有所突破，勢必要有所積極與正向的作為。而由美國前總統克林頓1996年提出2000年通過實施的《非洲成長暨機會法》（African Growth and Opportunity Act, AGOA）正是希拉里此行得以突破困境的利器。在這次的會議中最主要議題就是討論該法案於2015年到期後的延期議題。美國擬將這一法案延長至2025 年，這對受益於AGOA的非洲國家是一個重大利多。

該法案系以提供貿易優惠措施之方式，協助促進撒哈拉南非洲地區對美之出口，藉以帶動該區域經濟發展和創造就業機會。其中規範了6,400多項產品，其中並針對非洲最主要的紡織產業做出了特別的規範。原則上，只要是原料產自AGOA受惠國或來源於美國，且35%以上的製程在AGOA受惠國完成之產品，得享輸美優惠關稅。

AGOA授權美國總統以考量撒哈拉漠以南48個非洲國家是否符合：已建立（或正致力建立）市場經濟、法治社會；取消對美國貿易／投資之障礙；消除貧窮、打擊貪瀆；保護勞工權益；不參與危害美國國家安全及外交利益之活動；無嚴重危害人權等因素，據以認定其為適用AGOA之受惠國，並由總統逐年檢討修正受惠國名單。目前，符合條件的國家計有37國。

從法案授權原則來看，AGOA不但是美國對非貿易政策的核心，也是美國對非外交政策的重要支柱。美國希望通過這部法案來加強與非洲國家間的雙邊貿易關係，提高對非洲的影響力，並最終達到在非洲推進「民主」、「良政」的目標。

門檻高 AGOA美意打折

不過，到目前為止，這部法案的效果卻低於預期。因為美國從撒哈拉以南非洲進口的絕大部分是能源。去年，美國從符合條件的非洲國家進口了價值440億美元的商品，其中石油進口就佔到91%，因此從中受益最大的是奈及利亞和安哥拉這兩個石油大國，而大部分符合法案條件的國家卻沒有得到多少實在的好處；AGOA 法案對減少貧困、促進發展的目標也打了不少折扣。美國國務院也坦承此一問題的存在，表示因而無法如預期般提升非洲工業化程度，亦未替雙方創造大量就業機會。

分析指出，除了過於偏重石油輸入，造成受惠地區巨大落差外，過於嚴格的原物料及產品等AGOA受惠國原產地限制，以及AGOA受惠國必須取消對美關稅保護等強制條件，都是使得該法案效益不彰的原因。從希拉里與各國領導的談話中，不難看出非洲國家對AGOA法案延長充滿期待，但對於上述的採購品項與門檻，則是怨聲喋喋。

肯尼亞農業部官員會後就指出，如果美國方面不願修改上述條款，那這些非洲國家將會在對美貿易中處於越來越不利的境地，並使它們失去參與《非洲成長暨機會法》的興趣。

美國方面目前也正謀求補救措施。美國貿易代表柯克在論壇9日開幕會上表示，美國將在今後4年內每年向享受《非洲成長暨機會法》優惠的撒哈拉以南地區非洲國家提供3,000萬美元，用於幫助它們加強貿易能力建設。根據這一方案，美國將通過「非洲競爭力與貿易擴大計畫」，將資金劃撥到位於迦納、肯尼亞和波札那等國家，專門負責處理促進非洲與美國貿易相關的技術援助等事務的非洲貿易中心。

希拉里的談話自然是從美國利益為出發點，不過從整體政策上平心而論，美國後發的非洲政策具備了完整的框架，AGOA的內容上具足長遠的視野，對於非洲多變的世局，具有可攻可守的架構，也清楚闡明美國的政策。而後續通過的「非洲競爭力與貿易擴大計畫」，則更進一步補充了AGOA不足，讓整體運作更有彈性。反觀中國非洲策略，除了透過投資與擴大貿易的僵化手法外，對於非官方組織或反對派的接觸與運作卻是乏善可陳，也欠缺了中國身為大國該有的宏觀氣度。這對後茉莉花革命時代的非洲而言，根本上是畫地自限，更甚的，或在一夕之間喪失了數十年的基業，利比亞的教訓不就在眼前？他山之石可以攻錯。

除了中美以外，另一個正積極切入非洲的主要大國則是印度。

50億大手筆 印度積極入非局

在24日於衣索比亞首都亞的斯亞貝巴開幕的第二屆印度─非洲論壇峰會上，印度總理辛格親臨致詞，並宣布未來3年將對非洲國家提供50億美元貸款援助，涉及農業、信息技術、生物醫藥、大學教育等領域。他同時表示，印度將在非洲設立紡織產業綜合中心、天氣預報中心和農村發展研究所。而在基礎建設方面，他宣布將投資3億美元在衣索比亞和吉布地之間建一條鐵路。

印度在短短4年，就對這個傳統上為中國勢力範圍的衣索比亞，投資了47億美元，埃總理梅萊斯希望這個數字到了2015年可以達到100億美元。印度還同時承租該國30萬公頃的休耕農地，進行玉米栽種。

此外，印度原油70%來自進口，尤其對幾內亞灣國家的油田仰賴極深，佔進口非洲石油的70%。印度的石油公司已在蘇丹投資7.2億美元購買油田股份，並計畫花2億美元建一個741公里的石油管道。

在峰會上，辛格告訴非洲15國領導人，印度決定大力提升對機構能力建設、技術援助和為人力資源發展提供培訓項目。對於外界認為，印度向非洲示好，是試圖換取非洲支持印度獲得安理會常任理事國席位，辛格對此也不諱言。他在論壇上表示，安理會及其他國際經濟組織的改革，印度都需要非洲的支持。

由於印度也明確表示將參與非洲重大基礎建設，因此外界傳出印度要與中國在非洲互別苗頭的說法。一名印度官員表示，這個是憑空想像出來的，印度不與之競爭，不過，他表示，「中國在非洲的基礎建設項目，主要目的是換取資源。但我們不採取這種做法。」而更多國家涉入非洲基礎建設，這對非洲來說無疑是個好現象。根據各方統計，非洲在基礎建設方面的投資缺口，有100億美元甚至170億美元。

茉莉花革命或啟發美印布局

目前除了中美印三方積極切入非洲布局外，最為出名的臺灣鴻海企業，最近也正積極評估非洲投資計畫，最主要的誘因應是在於廉價人力與豐沛的資源。至於地點尚未公布，分析認為，北非人力素質較高，可能成為鴻海下一個世界工廠的基地所在。

分析指出，美印之所以加緊非洲布局的近因，可能是受到茉莉花革命的啟發。這次革命的源頭正是北非地區，而主要原因則是當局鼓勵高等教育，但是在社會經濟等建設未能跟上的情況下，高級知識份子出路無著，失業率高，導致引發革命風潮。這也意味，在北非地區隨著高等教育的普及化，已然蓄積了豐沛且蠢動待發的優質人力，如能進行適切的投資計畫並協助進行基礎建設，這股蓄勢待發且價廉的充沛人力必能發揮驚人的潛能，創造可觀的投資效益。

但要拉抬北非的經濟效益，就必須搭配撒哈拉以南地區的豐沛資源，因此交通建設、煉油、礦產開發、冶煉設備等基礎建設，勢將應運而生，後續的各式加工生產作業，將如同中國過去的發展進程，在非洲快速呈現。從長遠來看，原物料也將由外銷轉內耗。就此點而言，美印對非洲的提前佈署，以及鴻海精密的盤算，可說都是慧眼獨具。搶能源，只是現階段台面上的表象，而長期深遠的布局，正是看上了非洲未來蓬勃發展的經濟格局。

根據國際貨幣基金（IMF）的預測，非洲撒哈拉沙漠以南區域（總計47國），今明兩年經濟成長率將達到5.5%與6%；而且在未來五年，撒哈拉沙漠以南區域平均經濟成長率將超過其他地區。非洲開發銀行集團則估計，隨著非洲的經濟增長，非洲大陸將多出三億人口的新消費階級。不過，許多非洲人現在想要確保的，則是當前方無數機會來臨時，非洲不會被分割的支離破碎。