杨支柱：饿死莫做贼，气死莫告状 ——中国大陆基层法院的观察与思考

（一）法院内部的组织机构、人才状况和人事制度

中国大陆基层法院的常设机构有院党组、审判委员会、民事审判庭、经济审判庭、刑事审判一庭、刑事审判二庭、行政审判庭、调解中心、执行庭、办公室、告诉申诉庭和若干派出法庭。非常设机构为审判具体案件时临时组成的合议庭。审判职称序列与工种为审判员、助理审判员、书记员、法警、其他工作人员如会计、出纳、司机等。中级和中级以上法院没有派出法庭，并把各审判庭分为一庭和二庭，分别处理一审案件和二审案件。高级和最高法院不设执行庭院党组法无明文规定，由身为党员的院长、副院长组成，实际上掌握着庭长、审判员、及其他工作人员的任免、升降大权，并操纵着审判委员会。B县曾经有一个行政案件，在某种层度上可以说明院长、副院长在审判委员会中所起的作用。行政庭组成的合议庭主张撤销行政机关的具体行政行为，但尚未宣判。院长和副院长顶不住来自政府的压力，召集审判委员会进行讨论。在承办案件的审判员介绍案情并阐明理由后当即进行表决，审判委员会以9比2的多数支持合议庭的主张。于是院长对审判委员会委员当场进行说服教育工作，晓以利害，再次表决时便变成了7比4支持合议庭的主张。会后院长副院长又进行了一些说服工作，再次召集审判委员会时一位支持合议庭的委员因公缺席，前次因公缺席的一位副院长赶来参加了会议，结果表决时以6比5否决了合议庭的主张，被告的具体行政行为得到了维持。

审判委员会是一个法律明确规定的审判组织。它由院长召集，根据少数服从多数的原则讨论和决议有重大影响的案件和复杂疑难案件，并讨论和决议已决案件是否需要再审。他的决议合议庭必须执行。审判委员会作为特殊审判组织，原则上由院长、副院长、庭长和从这些岗位上退居二线的资深审判员组成。但事实上审判委员会委员也是一种政治待遇，一个一定级别以上的退伍军人或行政官员调进法院来工作，院长通常要在人民代表大会上提名他做审判委员会委员；一个人在法院工作时间长了，并且跟新院长关系不错，也很有希望被提名为审判委员会委员。只要院长提名，人民代表大会或者它的常委会照例都会通过。其结果是这些委员一方面出于不懂法律，另一方面出于感恩戴德，通常都会支持院党组的意见，使院党组成为审判委员会的灵魂。

院长通常兼任法院的党组书记，他领导法院的日常工作，召集和主持审判委员会，提名副院长、庭长、审判委员会委员、审判员，任免助理审判员、书记员，签署合议庭和独任审判员作出的判决、裁定，批准拘留、拘传、搜查、逮捕等诉讼强制措施和强制执行措施，是法院里一言九鼎的人物。但院长通常并不从富有审判经验的副院长、庭长、审判员中提拔，而是从党政机关调派来的。实际上许多院长对于他职权范围内的法律事务一般都是画圈圈走过场，他真正关心的一是法院的人事任免一是如何为法院增加收入并恰当地分配这些收入。有的院长曾长期被法院的工作人员戏称为“福利院长”。对于福利院长，法院审判人员是褒贬不一的。一方面从党政机关调派来的院长在党政机关关系网中原有一席之地，他抓起福利来比长期在法院工作的人有效，符合法院工作人员的切身利益；另一方面也正因为他原处党政关系网中，法律又赋予他干预审判事务的极大的权力，结果他便成为党政机关在法院的代理人，党政机关干部很容易通过他来“合法地”干预具体案件的审判。B县的历任法院院长，全部都是从党政机关调入的；现任院长便是从县委组织部副部长的岗位上调来。由于院长不懂业务，他在法律事务上的权力几乎完全由主管副院长所分享，他只是照例签字或点头就行了。仅仅在党政机关、党政机关权力人物及与他自己有密切关系的人要求他干预时，他才涉足具体案件。由于主管副院长行使院长权力要通过院长，实际上只有与院长关系好的副院长才能分享院长权力，关系不好的副院长不是被闲置一旁，就是受排挤后“主动”调离法院。A市中院院长虽然长期在中院工作，但只有初中文化；此人很有自知之明，一反长期以来院长主管刑事案件的传统做法，什么业务都不管，只管人事与财务。

庭务会议由同一业务庭的全体审判员、助理审判员组成，在刑事审判中的作用较大。刑事案件的标准做法是“先定后审”，合议庭只是形式，开庭前照例都是庭务会议讨论并作出了决议的，重大案件和疑难案件还是审判委员会讨论并作出了决议的。在民事、经济案件上庭务会议不是通常程序，但也有一定的作用：虽然庭务会议的决议不能约束合议庭，但庭长很不满意合议庭的决议时可以通过召开庭务会议来确定该案是否为重大或疑难案件。如果庭务会议确定某案件为重大或疑难案件，院长照例会提交审判委员会讨论。至于这种情况下审判委员会支持何种意见，那就要看庭长和承办审判员如何去做审判委员会的工作了。在行政案件中庭务会议基本不起作用，因为基层法院的行政审判庭通常只有两三个审判员和助审员，而且行政案件的被告常常主动通过院长来向庭长施加压力。庭长除召集和主持庭务会议外，原来还拥有决定是否受理某一案件和某一案件由谁承办的权力，现在因为原告选择承办法官的不正之风盛行，庭长的这一权力有所削弱。但庭长近年来又获得了一项新的权力：本业务庭的审判员、助审员、书记员都由庭长组阁聘任。庭长可以不聘本庭原来的工作人员而去聘其他庭室的人来本庭工作，这一权力大大强化了庭长影响具体案件审判的能力。自然被聘者也可以拒聘而到别的庭室去工作，但拒聘一般通过私下做工作的方式进行，公开拒聘没有发生过。

原来刑庭、经济庭、民庭各自处理刑事、经济、民事案件，后因行政案件少，行政审判人员也多是从民事、经济庭调过去的，空闲时法院便叫他们办理民事、经济案件。再往后因为法院对庭室进行经济承包，为了抓收入，刑庭也办起民事、经济案件来；民庭更是抢经济案件办，离婚案件几乎到了不托关系不受理的境地。理论上经济庭是特殊民庭，实际上民庭变成了特殊的经济庭。最近两年这种趋势进一步发展，办公室、执行庭也办起经济案件来。执行庭现在的职能是执行重大案件的判决。告诉申诉庭由原来的接待室发展而来，成立时曾承办过受理案件分送各业务庭的职能，后因各业务庭群起反对，现在的主要职能又回复为信访接待室。调解中心有的法院有，有的法院没有，职能是调解民事、经济纠纷，调解不了的便转到民事、经济庭处理。有适当的机会，调解中心也干一些捉人质逼债并迫使人质在调解书上签字的事（别的庭室也干）。基层法院办公室的职能有二：一是做院长、副院长的秘书，为他们起草各种文件、报告报表；二是承担法院的后勤工作，档案、文印、财务、车辆都归办公室管理。A市中院则将办公室与研究室分设。一般认为，办公室主任和刑一庭庭长比较容易升任副院长。人民法庭大约三五个乡镇派出一个，人、财、物都由法院控制，是基层法院的组成部分。人民法庭的职能是办理其辖区里的民事、经济和刑事自诉案件。因为山高皇帝远，人民法院的办案程序和作息时间都较法院本部更不规范，受贿、吃请也更加肆无忌惮。有的人民法庭连书记员也独立办案。

合议庭是为办理具体案件临时组织的机构，在基层法院通常为三人，但实质上每个案件的承办人都是一人，其他二人都是开庭时去坐一坐做摆设的。现在非刑事案件甚至连坐都不坐了，正式开庭时去走一圈，由承办人向当事人介绍一下姓名，就自称有其他公事告退了。在北京的基层法院情况也大多如此。承办人有时是审判员，不能认为审判员的水平就一定比助理审判员高。在我国审判员也是一种政治待遇，办公室、执行庭都有审判员若干。据说A市中级法院还有汽车司机出身的审判员。但有时助理审判员也独立担任案件承办人，这时法院把他们叫做代理审判员。所以中国的法官即使在形式上，也不都是由人民代表大会表决通过的。助理审判员也是法官，这一点已经为1995年7月1日生效的《法官法》所正式确认。

在专业知识方面，B县法院的审判员、助理审判员大约有40%有法律专业大专以上学历，A市中级法院大约有60%的审判员、助理审判员有大专以上学历。与行政机关相比，法院工作人员的知识化、专业化程度是比较高的。没有大专学历的人中也有一部分是富有审判工作经验的，但既不懂程序法也不懂实体法的人仍然大有人在。这种状况短期内不会有大的改变：一方面，法院的业余大学每年都有人毕业，高等院校也每年都有少量法律专业毕业生来基层和中级法院工作；另一方面，每年都有一些部队转业干部和政府机关精简下来的干部被安排来法院工作，还有一些高等院校科班出身的法官跳槽去做律师或经商。

在用人的权力方面，院长是由同级地方党委的常委会讨论通过后交组织部提名，由同级人民代表大会表决通过的。据说组织部门也对副院长候选人提一个建议名单。副院长、庭长、审判委员会委员、审判员都由院长提名，交同级人民代表大会或者它的常委会表决通过。法院工作人员普遍认为人民代表大会的权力虽有所增强，但还是橡皮图章：院长的任免权实际上由党委常委会掌握，副院长的任免权由院长和党委组织部分享，庭长、审判委员会委员、审判员、助理审判员、书记员的任免权由院党组掌握，审判员、助理审判员、书记员安排在哪个部门工作则由庭长聘任，其他工作人员的任免是院长说了算。但法院全体干部的人数是由同级党委的编制委员会控制的。那种认为法院的人、财、物都由政府控制的说法是不对的，只有党委的常委会、组织部、编委会才能在一定程度上控制法院的用人权，并且大多数情况下是通过院长间接控制的。法院在用人方面的主要问题，一是院长通常由党委从党政机关调入既不懂法律业务，忠资艿痴