公车改革正在成为一场全国性的运动的时候，车改先行者的浙江却于本月初宣布暂停车改。
背后原因，讳莫如深。
在百姓眼中，改革之前的公务用车制度，超标配车、维护费用昂贵、公车私用等形成的“车轮腐败”是一个深不见底的“黑洞”。
然而，货币化的“车改”就能成为填埋的沙石，堵住公车的黑洞吗？更重要的是，公车货币化过程中的利益重新分配如何解决公平的问题？
在外界的一片猜测声中，本报记者赶赴浙江调查：浙江在公车改革中到底出现了哪些问题？浙江为何下此决心“叫停”曾经轰轰烈烈的改革？
“这里怎么会有一道划痕呢？”刺眼的阳光下，公务员袁杰在院子里弓着身子，把脸贴在他那辆崭新的白色桑塔纳右侧车头上，仔仔细细地看了足足有5分钟，然后拿起打蜡毛巾使劲地拭擦着。
“早知道这辆车就不买了。”袁杰母亲在一旁嘟哝着，“都是车改搞的。”
袁杰是浙江省海宁市一位公务员，他所在的镇，目前有5辆公车。作为镇党委副书记、纪委书记的他，本来无论如何都轮得到用车，但今年1月，他却自己花了15万元买了一辆桑塔纳2000。
“上面一直说要公车改革，取消公务用车是早晚的事情，所以想想还是自己买车算了。”袁杰挽起袖子，继续擦车。“改、不改、改、不改，传说了好多次。原以为自己买车后，公车制度正好也取消。谁知道这情况说变就变了，省里突然叫停了公车改革。”
感到突然的不仅仅是袁杰一个人。3月4日，浙江《今日早报》发布了一条不起眼的小消息：“记者昨天获悉，受人关注的我省公车改革将‘暂缓’。也就是说，已经在实施的试点将继续实施，尚未开始实施的要‘暂停’实施。”当天，这个消息便在浙江全省各地尤其是公务员队伍中迅速传播开来。
浙江早在2001年就从杭州市西湖区三墩镇开始试点实行公车改革。在去年，当地媒体还曾以《公车改革“悄然提速”》为题进行报道。当时，杭州西湖区所有乡镇 (街道)全部实行了车改，义乌全市、湖州南浔经济开发区等地也取消了公务用车；台州、宁波等则正在积极进行公车改革试点。
但短短几个月后，轰轰烈烈的车改怎么会在一夜之间突然叫停呢？
一个车改方案的制定与叫停
杭州市江干区，调研三个月形成的“周密”车改方案暂时搁浅
“你等等，我找一下。”刘峰在办公室窗台上的一大堆文件夹中翻了好久，才找出一个白袋子，里面是满满的一包材料。“我们很早就把车改方案报到市里去了，但一直没有批下来，没想到现在省里又叫停了车改。”
刘峰是杭州市江干区纪委干部，从江干区最初的组建车改小组到后来的调研、方案制定、修改、报批，他一直参与。
和大部分地区一样，江干区本来也准备采用货币化改革方案。而具体的补贴标准，车改小组经过了3个月的调研。
根据调研，一般公务用车1.8的排量，车价在15万左右。以一台车使用10年计算，每个月的折旧费是1250元，加上每月保险费400元、养路费200元、维修费300元，一台车月固定成本大概是2150元左右。
“我们以单位出60%的标准计算，单位每月固定支出大概是1290元左右，变动成本中汽油费按照每月540元、停车费150元计算，所以，我们初定方案中最高一级的补贴是每月2000元。”
事实上，每月540元的汽油费补贴也经过了仔细的研究。以江干区最偏远的丁桥镇计算，每天来回区里2趟，路程在60公里左右，每月25个工作日，总里程是1500公里，每百公里耗油10升，最后定了这个数目。
经过如此周密的计算后，在江干区最后确定的方案中，车贴最终以用车频率分成正处、副处、调研员、副调研员、正副科、科员六个档次，每个档次又以距离的远近分成三类，最后细化为18个具体的补贴标准。比如在正处这一级上，按上班地点距离区政府远近分别每月补贴2000、1900、1800，副处相应各减少 300元；而一般科员的补贴标准是450、400、350三档。
“这个方案早在去年11月就报上去了。原来想着春节过后就可以推出来，谁知道省里却突然全部叫停了。”李强有点无奈，“我也不知道是怎么回事。”
欲言又止的车改“先行者”
杭州市西湖区三墩镇先行一步完成车改，但如今面对利益的重新调整许多人有了难言之隐
杭州市西湖区三墩镇，浙江车改的第一个吃螃蟹者，2002年就已经以“车贴”形式全部完成了车改。按照省里的意思，这次“叫停”不包括已改革地区。‘
3月16日上午9点半，记者来到三墩镇政府，后面的院子里已经停了8辆车，桑塔纳2000型2辆，帕萨特、吉利、别克、柳州五菱、昌河、夏利各1辆。而用水泥砌好的车库只有5个，好几辆停在院子里的空地上淋雨。
“原来车少，就搞了这个车库，没想到发展这么快，停不下了。”三墩镇党委副书记、纪委书记徐瑞华指了指窗户外的车库。“38个在编人员中，18人有车了，领导班子11人中，已经有9辆车。到今年底，起码还会再有5个人买。”
而徐自己，也在三墩镇实施车改之后的2003年11月，花17.5万元买了一辆别克凯越。
徐瑞华表示，尽管省里出于各种原因叫停了车改，但三墩的改革不会因此而中止，更不会退回到以前。“车改后第一年镇里支出就整整少了40万啊！”徐瑞华伸出四个指头，在记者面前晃了晃。
记者随后又走进了三墩镇经济发展办、村镇建设办、计生办、综治办等9个办公室。但奇怪的是，所有人员均以“情况不清楚”等理由拒绝了。
同样保持沉默的还有徐瑞华的直接上级－－西湖区纪委执法监察室主任陈敏。而他恰恰是西湖区公车改革方案的具体执行者。
“我现在不能说，虽然我有许多关于公车改革的想法，大部分都在以前说过了。”
“西湖区的车改情况，没有人比我更加清楚的，但是我现在不想说。”
“不同的人有不同的利益，看问题的角度不一样。得益者当然说好，不得益者肯定说不好。”
“我现在不接受任何采访，也不会再对媒体发表任何看法。”
在记者“采访”陈敏的一个半小时里，他态度友好，面带微笑，但自始至终都反复说这么几句话。
显然，陈敏对西湖区的车改有很多难言之隐。而记者感觉，这些难言之隐的背后，和浙江省叫停车改的初衷有着某种暗合。或许从陈敏已经见诸报章的那些讲话不难体会到他内心的想法。
他曾对《外滩画报》说，“如果真的取消了公车，上级来人的接待问题如何解决，这么多司机如何安置，私车的大量增加导致道路交通矛盾日益突出等等，都是需要解决的问题。”“车改大范围推广的阻力会很大，乡镇车改前在听取下面意见时，就听到不少反对意见，而且主要是各单位的一把手。毕竟改革触犯了一部分人的利益。”
接受《经济日报》采访时，陈敏又说，“车改最大的阻力往往来自单位的一把手，因为这种改革触动的恰恰是一把手的既得利益。” “有几个障碍必须清除，解决不好，车改就无法推广。一是补贴标准的确定；二是单位原有公车的处理；三是原有驾驶员的分流安置；四是车改之后对领导干部用车费用的监督。”
“统一口径，普通公务员不能说话，这表明了改革的效果不是很理想。”浙江大学政治学与行政管理系教授张国清评价说。
张本人也从2003年开始一直关注车改。2004年，他带着三位研究生成立了“公车改革”课题组，分别对已进行车改的杭州市三墩镇、义乌市及尚未开展车改的东阳、象山的公务员进行了调研。但调查进行得相当艰难。“大家好像对这个话题讳莫如深。我们敲上一天的门，最后只有几个人愿意做问卷。”课题组成员王大林说。
在去年10月份对义乌车改后的回访中，王大林发现了一个更加奇怪的现象：每个乡镇都有专人负责接待车改方面的调查。“几乎没有普通公务员愿意和我们说他们对车改后的真实想法，而那个专人总是在讲车改的成绩，感觉套话很多。”
车贴标准成为争议焦点
按职务还是按需求进行补贴成为公车“货币化”过程中的一个难题
目前浙江的车改模式，主要存在着“购车优惠+每月补贴模式”和“购车补贴+养车补贴模式”两种。前一种是目前比较通行的，无论是西湖区、还是义乌、湖州等地，均采用公车机关内公开拍卖的形式，领导干部有优先购买权，并给予拍卖价一定的优惠。另外，全体镇干部发放交通补贴。
而第二种模式，据知情人士解释，有些银行系统和一些开发区基本上沿用这种思路在进行改革。但是，所谓购车补贴是仅限于少数领导，一般干部是不能享受的。补贴按照领导的一个任期，以一辆好车加上消耗，每年可以补贴四五万之巨。而养车补贴则是每月发放一定数额的补贴，这是大家都有的。
“怎样制定标准是一个棘手的难题。不少地区仅车贴一项，就远远超过了公务员的工资，车改成了变相腐败，老百姓对此意见非常大。”浙江省纪委党风廉政建设室的汪国政说，“由于全省不统一，各自为政，怎么改、补贴多少，都是有关地区自己说了算。”
中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授认为，通过给车贴等形式，实际上是用赎买的方法实施改革，给公务员涨了工资，同时也在数字上控制了公车费用。“从收入角度来看，是把隐性的职务消费公开化，把暗补改为明补。”
采访中记者发现，浙江省各公车改革试点的交通补贴普遍较高，比如南浔经济开发区每人每月的交通补贴200元至3200元不等，而西湖区则是从1800到300元不等。总体上各地平均每人每年车贴一般不低于一万元。
补贴发放中另一个较为明显的特征是发放额度差距大。以湖州市南浔经济开发区为例，开发区委领导车贴每人每月3200元，而一般办事员每人每月仅200 元，相差3000元。据开发区办公室的有关人士介绍，尽管如此，大多数一般干部还是欣然接受了，因为以前“级别用车现象比较严重”，一般的办事人员反正是轮不上的，现在多几百块钱何乐而不为呢？
事实上，按职务还是按需求进行补贴成为“货币化”过程中的一个难题。
在江干区的计划制定中，李强他们一直想以需求为标准。“但在操作中发现很难量化。从目前看，行政职务级别是用车频率可以参照的重要标准，所以最后还是按职务划定。”李强道出了苦衷，“我们尽可能做到合理。比如从事副职的正处级干部，就只能享受副处级的那个标准，因为他的岗位决定了用车频率。”
“公务员的级别工资差异较小，车贴可以说拉大了两者之间的收入差距。但高职务消费，是一个很不好的激励结构。公务员的职务消费应尽可能转变为个人收入，这样有利于激励公务员，也有利于监督公务员。”毛寿龙评价说，“改革成功的关键是完善公车改革技术，认真研究方案。如果仅仅简单按照级别，而不是按照需求，改革的技术含量就很低。”
车改能否真正提高行政效率？
张国清在研究后发现，从行政效率的角度看，车改正好适得其反
车改的直接初衷，就是为了提高行政效率。
以杭州江干区为例，在公车最多的四季青街道，2003年用在13辆公车上的费用高达138.96万，距离最远的丁桥镇有10辆公车，2003年的总开支56万。如果按照拟定的方案，实行车贴后，四季青街道50多人全年补贴44万多，丁桥镇40多人全年补贴46万多。
“四季青街道节约了68.2%，丁桥节约了18%，全区平均节约率在43.5%左右，效果应该非常明显。”李强很乐观，“而老百姓对车贴意见大，因为发车贴他们看得到，但并不知道原来的公车隐形开支远比车贴大得多。”
“三墩镇以2002年机关公务员49人测算，与2001年车辆交通费的支出相比，共节约资金50.6万元，财政支出同比下降70%；仅有2辆公车的翠苑街道，也节约了5.12万元，财政支出同比下降25.6%。”徐瑞华显然和李强有同样的看法。
但是，汪国政并不这么认为。“现在大家都只和改革前比，节约了多少。事实上，按照中央的精神，对乡镇一级公务用车是有严格规定的，比如排气量2升以下、价格25万元以内。但改革前很多地方其实已经远远超标，一个乡镇有10多辆车是普遍现象，这本来就严重违反规定，在超标的基础上谈节约没有意义。”
张国清在研究后发现，从行政效率的角度看，车改正好适得其反。“基层公务员要的是体面，上层公务员要的是身份，工作中使用公车，公务员得到了身份认同。如果公车完全取消，他们会觉得和在企业打工没有区别，影响了工作积极性。更加严重的是，在公务员队伍中以‘车贴’为标志，形成了一种明显不平等的等级观念，而这个原来是比较模糊的。”
按照张国清的设想，其实最合理的改革方式是，把公车组织起来成立租赁公司，统一调配。公司以市场的方式运营，和其他出租公司一样。但是调度系统优先预约、调度给公务员使用，而公务员的公务用车，费用还是由政府承担。“这样既解决了司机问题，又提高了公车使用率。”张国清说，“这样公车就从一个纯消耗性项目变成生产性项目了。”
公务员廉政建设与车改
从这次突然叫停来看，给公务员享受的利益边界在哪里，成为一个新问题
到目前为止，浙江省关于车改叫停，只有3月4日《今日早报》发布的短短几句，权威部门尚未发布过正式消息。
记者从有关部门了解到，春节前浙江省召开了一次党风廉政会议，会上对公车改革目前存在的问题反映较多。那次会议结束后，省里有关部门作出未改地区暂缓公车改革的决定。
汪国政接受采访时表示，公车改革目前只是各地的一种自发行为，有点处于“无政府”状态，省里从来没有下红头文件统一搞过。而现在的所谓“叫停”，其实是从下面反映上来的情况看，改革中出现了各种新问题，所以未改地区暂缓，需要进一步调研后，再考虑下一步的改革思路。
汪国政证实，这次“暂缓”，省里也没有下发过正式文件，而是那次党风廉政会的精神在基层的传达。
那么现在的公车改革中到底存在了哪些问题，才导致浙江省下如此大的决心“叫停”轰轰烈烈的改革呢？
“改革标准不统一、有些地区超过社会承受能力，老百姓反映强烈、改革后到底提高了多少效率，是暂缓车改的三个主要原因。”汪国政一针见血。
作为先行者的徐瑞华也开始思考车改后的新问题：车改如果操作不好，很可能出现新的腐败。实行车贴后，如果领导干部去下级单位报销打的费、到下级企业借车用怎么办？领导干部自己开车，在公务活动中出了车祸怎么办？公车低价拍卖给领导干部，造成国有资产流失怎么办……
“没有统一实行车改，如果干部从车改后的岗位工作调到了没有实行车改的岗位，车贴到底还拿不拿？公车到底还享受不享受？”李强说。
在西湖区，就遇到了这样的问题。翠苑街道原主任调任区人大副主任后，区人大一级并没有实行车改，依然保留公车。但是该主任之前已经买了车，到人大后，继续享受车贴而不享受公车。“每次出去开会，主任很自觉地自己开车，而其他同志则坐公车。有时候只有两个人去开会，也要搞两辆车，很浪费。虽然主任也叫我坐他的车，但这毕竟是人家私车，我觉得不好意思。”西湖区人大法工委的一位同志向记者表达了这种尴尬。
事实上，与“公车改革”同时叫停的，还有2004年在杭州市下城区试点的“廉政保证金”试点。
根据方案，该区1500多名公务员，可与单位签订《廉政保证金承诺书》，自愿加入廉政保证金体系；参加者也可以在任何时候选择退出这一体系。廉政保证金账户由个人保证金和政府补贴两部分组成。区里将专门设立一个廉政保证金账户，保证金将每年从公务员的全年总收入中按比例扣除。
有关人士提供的计算范本是：一个22周岁参加工作的公务员，按照正常升迁程序，到退休时一共可领取超过14万元的廉政保证金。如果在任期内发生违纪违法行为，将扣除20%、40%直至全部廉政保证金。
浙江大学公共管理系的郁建兴认为，“车改”和“廉政保证金”制度的初衷，就是让公务员在一定范围内享受到某些利益，而防止他们去侵犯更多的公共利益，其实就是高薪养廉的一种措施。“但从这次突然叫停来看，给公务员享受的利益边界在哪里，成为一个新问题。”
郁建兴表示，任何一项公共政策的实施，都有正面和负面效应，公车改革肯定有其合理性，但关键要对效果进行评估，不断调整。
毛寿龙则认为，公车改革还需要有一定的民情基础和法律基础。“这需要在制度上让老百姓参与公车改革的决策。保姆不能为自己买车，也不能决定为自己发车补。公仆自己为自己确定用车标准和车改方案，显然违背民主原则。”
据悉，四月份，浙江省纪委将派出专门的调查组就“公车改革”下去进行调研。
“和谐社会的基础在公平，无论公车怎样改，都要朝公平的方向上走。”浙江省纪委党风廉政建设室汪国政说。
-全国“车改”背景
1998年9月，国家体改委制定《中央党政机关公务用车制度改革方案》后，各地的公车改革陆续展开。浙江、江苏、湖南、重庆等省市都进行过试点，有的地方把公车拍卖，有的地方把公车组建出租车队进行市场运营；而对公务员用车则实行货币化补贴，补贴标准各地不一，有的每年补贴2400元到3000元，有的每月补贴300元到2000元。
目前，上海、浙江、广东、江苏、湖北、江西、黑龙江、辽宁等14个省(区、市)以及国家审计署、国家宗教局等4个中央国家机关进行了公车改革试点。
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