胡少江：中国混乱的地区发展政策

近几年来，中国政府的地区发展政策出现了全面开花的局面。一九九九年，面对改革开放二十年后东、西部经济发展水平和人民收入日益增大的差距，为了平息西部地区的强烈不满，同时也为了防范聚集西部地区的少数民族的分裂倾向，时任总书记的江泽民正式宣布了中央政府加快西部地区经济发展的政策，即所谓的西部开发大战略。

在西部大开发战略尚未奏效的二零零三年，也就是在胡锦涛接任总书记的第一年，国务院总理温家宝三上东北，代表中央政府正式提出了“振兴东北”的政策。东北地区曾经在中国现代经济发展史上发挥过重要作用。该地区的工业基础始建于日本占领时期。在二战期间，为了掠夺东北地区丰富的煤、铁资源和支持其全面侵华战争，日本人在此建立了一些重要的重工业企业。中共掌权之后，由于东北地区邻近当时的主要盟友苏联，所以在第一个五年计划期间，有近三分之一的苏联援建大型专案被安排在这一地区。但是，改革开放以来，这里的大型国有企业由原来的国民经济的骨干变成了国民经济的包袱。该地区成为中国经济发展最慢、失业最严重、社会治安最差的地区。

就在人们还没有弄清楚西部发展战略和东北振兴战略孰重孰轻的时候，中央政府的负责人又纷纷视察中部地区，在中部省份领导人的强烈要求下，提出了“中部崛起”的战略。从道理上讲，中部地区要求中央政府在经济发展上给与支持不无道理。因为从总体上来看，从一九四九年开始，中国的中部地区在国民经济中的地位一直在减弱。它既没有沿海地区所具有的运输和贸易优势，也没有像西部地区那样因为政治因素而常常得到中央政府的特殊的照顾。改革开放以来，沿海发展战略没有它的份，随后中央的西部发展战略也没有它的份。中部地区在中国国内生产总值的份额直线下降。

眼看着中央政府在西部、东北和中部地区的政策纷纷出台，自上个世纪八十年代以来快速发展的东部沿海地区感到了压力。他们通过各种渠道，向中央政府施加压力，要求中央政府重视东部沿海地区在中国加入经济全球化中的不可替代的作用，重视经济规律，不要人为地制约东部地区的发展。在这种情况下，胡锦涛、吴邦国、温家宝等人又纷纷走访东部省份，提出要让东部地区继续发挥经济发展的带头作用。今年四月，中央政府还专门召开会议，决定在天津滨海新区实行综合改革试验，作为继续让沿海地区快速发展，带动全国经济的政策的一部分。

综上所述，在短短七年的时间内，中央政府总共提出了四个地区“发展战略”：西部开发、东北振兴、中部崛起、沿海带头。这些地区发展政策的涉及面基本上覆盖了全国各地。

这些地区发展战略不仅在时间上相互重叠，而且在政策上几乎如出一辙。其主要的政策无外乎两条：一条是“给政策”，即对于有些特定的行业和企业给以税收上的优惠；另一条是“给资金”，或者是通过中央政府直接的财政转移支付，或者是通过通过政府控制的国有银行在信贷政策上给以优惠来给指定地区输入更过的资金。

上述地区政策中出台最早的“西部大开发”至今已近七年，从七年来官方发表资料看，虽然中央政府在过去七年中通过财政转移支付和建设若干大型工程向西部注入了大量的资金，但是东西部地区的收入差距不仅没有缩小，反而仍然继续扩大。当然，由于地区政策的实施和见效需要假以时日，所以在上述发展战略出台数年的今天，人们还无法对这些战略进行全面、公正的评价。但是人们可以从逻辑上，从历史的经验中对这些地区发展战略的前景作出预测。

中央政府推行地区发展政策的目的是通过优惠政策和资金的投入促进某一特定地区的发展，达到或是平衡国内的经济布局、或是通过某一地区的发展带动其他地区的发展、或是减少不同地区居民之间的收入差距等目的。从逻辑上讲，一个中央政府同时出台覆盖全国的促进地区发展的政策，等于是没有地区政策。

这是因为，从政策上看，如果同样的政策优惠用于所有地区，等于所有地区都没有优惠。从资金安排上看，即使是中央政府有能力通过财政转移支付的方式来促进某一特定地区的发展，在一定时期内它的财政能力也是有限的。许诺支援所有地区，等于是对所有地区同时开具同一张空头支票。到头来，现有的地区发展和收入格局不会有任何改变。

既然全面开花的做法和“地区政策”的概念在逻辑上相互矛盾，为什么中国政府仍然要采用全面开花的地区发展政策呢？从历史上看，中国政府过去曾经采用过哪些地区发展政策？过去的地区政策给我们提供了哪些经验和教训呢？我将在下一篇评论中对此进行分析。

中国混乱的地区发展政策（下）

在上一篇关于中国政府地区发展政策的评论中，我们提到，西部发展战略实行七年来，中国东、西部之间的收入差距却是有增无减。这初步地说明这一政策并不成功。至于其他跟进的地区政策是否有效，还需要时间来检验。对中国政府过去曾经采用的地区发展政策进行一下简短回顾，或许可以帮助我们理解中国现行政策的原因和预测现行政策的结果。

从一九四九年到上个世纪九十年代中期以前，中国政府曾经实行过三次大规模的地区发展政策。

第一次地区政策是在一九五二年至一九五七年间。为改变中国百分之七十的工业集中于沿海地区的状况，中国政府将“一五计划”的大多数基建专案放在内地。其中，由前苏联援建的一百五十六个大项目中的五十个建在中国的东北地区，六十七个建在中、西部地区。虽然中国政府并没有将这一时期的工业布局称为“地区发展战略”，但是，它在实际上是一次大规模的地区发展政策的实践。

一九六四年至一九七八年的三线建设是中国政府的第二次地区发展政策。在近十五年期间，中国政府在沿海地区停建了几乎所有的工业项目；每年都将全国基本建设投资的一半以上投向向西部地区，尤其是投向四川、甘肃、和湖北西部山区。这些地区的累计总投资达到两千零五十亿元。不仅如此，中国政府还将一些沿海地区的科研机构和工业企业成建制的搬到西部，并向西部地区迁徙了近四百万科技人员和技术工人。

第三次地区政策是从一九八五年开始的沿海发展战略。与前两次地区发展政策不同，第三次地区发展政策主要不是依靠中央政府进行财力和物力的投入，而是让沿海地区的政府在引进外资、扩大出口、增加地区居民的收入消费等方面享有更大的自主权，从而启动市场机制，通过吸引外资和发展私人企业来促进地区的经济发展繁荣。

三次不同的地区发展政策，有着三种不同的结果。一五期间大量投向内地的基本建设专案使得内的的工业比重有了较快的增加；同时按人均国民生产总值计算的东西部收入差距也有了暂时的缩小。第二次地区政策，即三线建设则对东、西部收入差距的改变不大。在此期间，西部地区在全国经济中的比重实际上还有些微的下降。第三次地区发展政策，即沿海发展战略则收效显著，它加快了东部地区的发展，同时也带动了全国的经济管理体制的变化；但是东、西部地区之间的收入差距在这一时期显著扩大。

综上所述，从促进目标地区发展的效果看，第一次和第三次地区发展政策可以说是成功的；第二次则是失败的。

第一次的成功和第三次的成功的原因并不相同。第三次地区政策的成功主要是依靠了沿海地区内在的地理和工业技术优势，是市场机制发挥作用的结果；而第一次地区发展战略之所以能够提高西部收入在全国的比重，主要是当时的整个工业基础相对薄弱，因此前苏联援建的大型工业建设项目的地区布局对改变全国各地区之间的收入比重举足轻重。显然，这种完全依靠政府举借外债来改变地区发展布局的做法无法持续。这一点不仅通过一九五七年以后西部收入比重的迅速回落而得到了证明；也通过三线建设的失败而得到了证明。到了三线建设时期，没有了外来援助，中央政府向落后地区的财政倾斜一方面降低了全国的整体经济效益，同时也对改变地区收入差距无能为力。

回顾历史的经验和教训，可以明显地看到当前中国政府的地区政策的不可操作性。

如果中国政府将其地区政策定位于促进相关地区的发展，它必须依靠市场机制才能保持政策的有效性和持久性。但是，如果依靠市场机制来进行资源配置，中国现存的东、西部之间的收入差距势必进一步扩大。

如果政府将其地区政策定位于缩小地区之间的收入差距，且不谈中国政府在财政上是否具备实力实施大规模的财政转移支付，即使它具有这个能力，正在推行的“全面开花”的地区发展政策，既无法体现在政策上对低收入地区的支援，又无法实现在财政转移支付上对低收入地区的照顾。

中国政府推出如此混乱的地区发展政策，充分反映了现行政府的执政风格。从江泽民时代开始，中国政府基本上是工程师政府。工程师政府在具体操作上比较善于作出局部调整来缓和矛盾。在没有大风浪的情况下，这样做能够避免翻船。但是，工程师政府也有它的局限性，那就时常常容易一叶障目，不见全面。无法对大的风浪作出预见。同时，也没有魄力做出战略性的调整。西部滞后，便提出西部发展；东北哭穷，便出台东北振兴；中部不满，便强调中部崛起；东部抱怨，便同意东部加快。人们从中可以看出中央和地区之间的博弈规则的变化。现在的中央政府虽然仍然依靠党的系统实施全国统一的政令，但是不得不对地方利益、地方领导人的要求作出较多的妥协。这种混乱的地区发展政策便是这种局部修补和与地方妥协的产物。

──转自《自由亚洲电台》(文章仅代表作者个人立场和观点)