秋风 ：预算不是国家秘密

2009-10-29 13:55 作者:系北京学者 摘要：政府比起股份公司来，公开财政信息的必要性和相近程度，更有过之。政府所花的每一分钱，都来自纳税人税款。而纳税人缴税的一个隐含前提是：政府将把这些钱最有效率地使用于国民最期望的地方。为此，政府征收多少税，需由国民来决定。但同时，政府如何花钱，同样需由国民通过预算案来决定。

中国观察之秋风专栏

多年来，深圳"公共预算观察志愿者"组织成员李德涛先后向财政部、卫生部、教育部、国家统计局、中国人民银行等十多个部委，及上海、北京、广州等十几个城市，发出上百封信息公开申请，要求其公开财政预算。最近，他终于实现"零的突破"：广州财政局答复，将把全市各部门的预算在网上全部公开。而同日，某地财政局答复说，本级部门预算属于"国家秘密"，不能公开。

以"国家秘密"这样的答复十分荒唐。一家私人企业当然可以不要预算，老板想花什么钱就可以自己临时决定。但一家股份公司管理层要花钱，就必须事先制订出预算，由董事会批准，重大项目还需要股东大会批准，上市公司还要向公众公开信息。

政府比起股份公司来，公开财政信息的必要性和相近程度，更有过之。政府所花的每一分钱，都来自纳税人税款。而纳税人缴税的一个隐含前提是：政府将把这些钱最有效率地使用于国民最期望的地方。为此，政府征收多少税，需由国民来决定。但同时，政府如何花钱，同样需由国民通过预算案来决定。在现实中，国民通常是由他们的代表来代理这一权利，在中国就是各个层级的人大及其常委会。

更进一步，即便人大及其常委会审议决定了预算案，也必须立即向国民公布。因为，人大及其常委会是人民的代理人，真正的权利主体是国民。尽管由于技术条件的限制，国民不能直接进行决策，但对于相关预算是什么，他们有知晓的权利。国民可以根据预算的合理性，评估人大及其常委会是否尽到了自己的责任，从而决定在以后的选举中还投不投这些人士的票；国民也可以根据预算来评估，政府是否真的把钱最有效率地使用在自己期望的方向。

换一个角度，从政府角度看，预算案的公开乃是政府的道德与政治义务，不管法律对此如何规定。只要是负责任的政府就必然会公布自己的整个预算，这就好像一个账房先生要把全部账目向老板公开一样，天经地义，甚至不需要法律作出明文规定。

当然，政府的运作必有必要的秘密。但是，政府处理的整个事务中，秘密、机密的事情终究是例外、少数。毕竟，政府绝大多数部门的工作是面向公众的，国民有权利知道，政府各个部门具体要干些什么，有哪些重要事项安排、支出安排。政府不能秘密地筹划一些涉及国民却对国民不能公开的计划。据此，政府的绝大部分钱也应当是花在公开的事情上，它们构成预算的主体。因而，至少预算的绝大多数内容不可能是秘密，也不应当是秘密。

事实上，判断一个现代政府的标准，一个很重要的指标就是看所谓的秘密占整个事务的比例。这个比例越高，政府治理的法治化、民主化的程度就越低。前现代的政府会以秘密为名，由若干行政官员在密室中决定怎样花费纳税人的钱，并且无限度地扩大秘密的范围，以至于把整个预算都视为秘密。相反，现代政府则把秘密事项控制在最小限度，而将绝大多数预算的细节全部公布于众。除了极少数例外，现代政府对国民是没有秘密可言的，"共和国"(republic)的英文单词就有词根public，"共和"的意思是"共治"，共治的前提是一切公共事务公开，这自然包括财政预算的公开。

更进一步说，即便确属必须暂时秘密的例外事项，也不能由行政部门自行决定，至少要由人大常委会某些组成人员、在经过宣誓保密之后进行审议。预算中的每一分钱支出，都需要人民代表的审议和批准，没有一项例外，这是现代政府运转的基本原则，当然也是财政预算制度的基石。

可以说，李德涛通过自己的公民行为，对中国各个部门、各地政府的现代性进行了一次有趣的测试，而结果令人失望。财政是政治的核心，对李德涛的回复表明，广州市政府已经具备了现代财政意识，具备了现代政府意识。它至少知道，预算案不是给自己看的，而是给市民看的，是政府向人民提出并经过人民--- 通过其代表，批准的一份花钱申请。人大代表代表人民批准过的一份档，人民自己怎么能够无权观看、查阅、评鉴、批评？　　

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