中国地方债问题与金融危机原因相似(betway必威体育官网 )

2010-11-07 13:44

香港大学经济金融学院教授许成钢:我的题目是讨论中国的金融和财政的双重问题，我主要强调的是关于地方债务的问题。我的看法，中国的地方债务问题将从现在起到不远的未来决定中国金融稳定和金融发展的重大因素。

先简单看一点点统计数字，截止到去年年底，全国的地方政府通过融资平台直接或者间接以土地为抵押借债的总额是8万亿，当然有不同的统计口径，有的统计超过8万亿，有的统计不到8万亿，大体上是8万亿，换句话说1.27万亿美元，这是什么概念呢？相当于占了去年全国银行新发贷款总额的83%，如果做一点国际比较，美国全国财政刺激方案是7870亿，我国这个数字差不多是美国全国财政刺激方案的两倍，从数字上看，这是不得了的巨大数字。

下面看一下机制，在2008年全球金融危机里面，我们得到了一个非常重要的教训，金融危机背后的直接带动原因是因为极其高的杠杆率，是历史上过去没有发生过的，比如说五大投行杠杆率都到了30%多，在金融危机发生之前。为什么杠杆率会这么高呢？这是一层一层的金融机构里面由金融创新带来的一层一层的不负责任的金融行为，无论是借贷还是贷出一方不考虑后果，后果在金融上是最终要破产。之所以可以这样做，之所以可以不去考虑责任，实际上是这些金融创新的工具给了它这种安全的感觉，就是这种金融创新的工具把本来自己要承担的责任想办法推给别人，把原来内在风险推到市场，最后这个风险都还在那里，积累在一起由市场承担，由内在的风险外部化了。这是2008年全球金融危机背后的一个核心的重要的新机制，美国监管机制是在30年代建立的，这个监管机制在那个时间，2007、2008、2006年已经过时了，整个监管的基本原则、监管的手段、监管要看什么，在面对这些金融工具的时候已经过时了，所以没有办法对应。

下面我想要强调的是，如果看一下中国地方政府债，和美国非常不一样的机制，但是从行为上我们能看到一些相似之处，就是中国的地方政府也在进行金融创新，美国金融市场上金融创新以证券化，非常复杂的东西为代表，而在中国地方政府的金融创新就是创造金融平台，在这个金融创新的条件下也帮助他们不要对自己做的这些事情负全部的责任，由这个办法来提高杠杆率，而且中国发生的这个问题也是超出了中国金融监管和银行监管的范围了，当然这个银行监管在一定程度上对这个是有一定责任，有一定的监管范围的，但是这里面更大部分的体制问题是超出了银行监管范围。

下面讨论一下原因，当我说超出银监会范围的，我们想讲制度上的原因。首先，中国政府投资主体是从哪里来？这里引用的数字是瑞银的数字，我也用其他的来源大体上进行了一些核查，瑞银的数字基本上靠得住，由于他们整理的很好，就引用了他们的数字。这里可以看到，从1999年到2009年十年来，下面灰色的部分是中央政府的投资在全国政府投资里占的部分，到了08、09年，地方政府占全国政府总开支的比例已经超过了90%，如果地方政府的投资占全国投资总数 90%以上，钱从哪里来，当然立即引出下面的问题。实际上中国的地方政府不仅仅是承担了全国政府在投资方面开支的大头，而且全国绝大部分公共品的提供是由地方政府提供的，看开支方面地方政府是政府投资的主体，又是中国提供公共品，公共服务的主体。看收入一面，自从1994年以来，中国地方政府在全国税收的收入份额一直在下降，有三个大的台阶，1994年是刚开始进行财政改革，然后1998年在这个方向上进一步减少地方份额，2002年再进一步减少份额，经过这几步之后，如果我们看正规的税收收入分配，地方政府在全国的税收收入里面占的份额就变成了相当小，这就出现了非常基本的矛盾，在公共开支方面，地方政府是主体，但在收入方面地方政府占的份额很小。另一方面，如果地方政府收入不够支出，发达国家里地方政府可以发债券的，但是在中国地方政府原则上不可以发债券。

这个统计数字大体表明，地方政府收入除以支出的比例时间序列，请大家注意1993年以后，从1994年可以看到大幅度下降，纵轴表达的是比例数，可以看到比例是50%左右，就是收入只占支出的一半，整体上地方政府是赤字。这个问题尤其对贫穷的省特别严重，这里面只列出了一部分的省级地区，可以看到这些最富裕的省大体上收支平衡，比如北京、上海、广东、浙江，大体上平衡。最右端的青海、甘肃就是严重的赤字，地方政府怎么办？我们也知道，在中国，地方之间是非常激烈的竞争，地方政府的政绩由当地经济发展成为最主要的考核内容。地方政府很聪明，他们就进行了许多金融创新，就造出来了融资平台或者叫做城市开发投资公司，用这些办法绕过了一系列的规定，不可以直接发行债券，不可以向银行借钱，用这个办法以土地为抵押，这样从银行体系里借到了巨额的贷款，其中有一些省杠杆率是相当高的，这里面就带来了相当大的风险。

这个统计数字表明，以地方融资平台为基础，地方政府的贷款逐年变化的情况，在左边的纵轴表达的是地方债占GDP的比例，右边表达的是按照万亿计算的地方债的数字。这时候可以看到，到2007年虽然数字很大，但是占GDP2%左右还不高，主要发生在金融危机之后，在国际间很多同事都感到非常吃惊，为什么中国在金融危机之后会突然一下子加快了速度，这里面我们可以看到地方政府的金融创新起了巨大的作用，但是这个金融创新本身又带来了非常大的风险。一个非常基本的风险是和现在的中央政府关于土地调控政策是相关的，因为地方政府贷款主体是以土地为抵押的，以土地为抵押的时候有一个基本的判断，无论是银行借给钱的时候还是政府去借钱，拿土地做抵押是关于未来土地的价值，如果大家看好未来土地价值这就没有问题，发展得很快就没有问题，但是如果未来的土地价值有波动，比如说如果有持续五年的下降，有一些省份杠杆率很高，就会出严重的问题，由他们出的问题会反过来带动整个金融体系、银行体系会出大的问题，所以这里面有很大的风险。

由于时间限制，非常简单的提几条分析中提出的初步政策建议。第一，基本体制问题。今天早晨吴敬琏也在讨论中国的体制改革问题，我们的“十二五”规划也讨论中国体制改革的问题，这里想非常讲基本重要的中国体制改革要做的事情是什么？中国的地方政府必须要对本地的百姓负责任，这句话说起来好象挺容易，好象是公理一样，但实际上中国现在的情况不是这样子，中国现在的情况是地方政府向上级负责任，地方政府考虑的是上级对它的考核指标，为了使地方政府对自己百姓负责任实际上是需要体制的基本变动，要有体制改革，要有制度上的安排，只有制度上有了这样的安排，才有可能地方政府会改变他的基本行为。

第二，从税制上讲。虽然1994年开始的税制改革在方向上是正确的，但是在1994年之后，一系列的具体做法上，把地方财政收入挤到了一个角落里去了，这就导致了后面一系列的严重问题。这实际上需要做基本调整，既然地方政府承担公共开支的主要部分，那么地方政府就应该得到税收收入的主要部分，这是纠正地方政府动力偏差的一个非常重要的方面。

第三，调整中国的体制，允许地方政府发债券。地方政府发债券是很重要的事，要把政府的开支方面的风险和市场上面其他的贷款分开，由政府发债券这是很重要的一步。

第四，体制基本改革方面，我们讲了二十几年甚至三十年政企分开，今天中国的政企分开的程度的确比20多年前好一些，但是仍然地方政府大量卷入商业的内容，政企分开实际上是刚才讲的这一系列问题里面核心问题之一。谢谢大家。

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