内地逾万亿“社会抚养费”谜局

“社会抚养费从它出世那天起就不合时宜”、“征收标准和办法都是违法的”……7月5日，第22个世界人口日，中国人民大学宪政与行政法治研究中心召开“社会抚养费制度的实践与走向”研讨会，法律学者杨支柱激情炮轰在内地饱受非议的社会抚养费制度。

杨支柱外号“超生教授”。去年4月，因为妻子超生第二胎，他被中国青年政治学院解聘，北京市海淀区人口和计划生育委员会还给他开出高达24万元的“社会抚养费”罚单。杨遂向海淀区法院提起行政诉讼，要求法院裁定海淀计生委的决定违法，请予依法撤销。

此案一时引起社会轰动。免费为杨担任辩护律师的周泽开玩笑说，你可以把孩子抱到计生委去，由征收社会抚养费的计生委进行“社会抚养”。杨支柱当即表态：“我们夫妻都失业在家，如果海淀区法院强制执行我的财产，我要把孩子抱到海淀计生委门口去，搞一个行为艺术。”

今年4月，海淀法院一审判杨支柱败诉、维持计生委的处罚决定。他不服判决，向北京市一中院提起上诉，并继续拒绝缴纳社会抚养费。

目前，此案还在审理中。杨对记者表示，如果海淀区计生委能够给他开具账单，详细说明社会抚养费的用途，他可以缴纳这笔费用。然而，长期以来，大陆官方收缴的社会抚养费到底有多少，都用在了何处，是否投入了社会公共事业，补偿了多少社会资源，至今仍是一团迷雾，没有人能说清楚。

社会抚养费总额或逾万亿

所谓“社会抚养费”，按照大陆官方的解释，是指“为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用”。征收的法理依据是，因为“不符合法定条件多生孩子，给社会增加了负担”。

在开展计划生育工作之初，各地对超计划生育的人多是给予“超生罚款”。1994年以后，一些地方认识到，计划生育是倡导性义务，对超计划生育不适宜给以行政处罚，因此，陆续将罚款改为了收费。

1996年《行政处罚法》出台后，进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款，但可以征收“计划外生育费”。2000年3月，中央8号文件明确规定实行社会抚养费征收制度。同年，财政部、国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。然而，在内地众多学者看来，此举不过是以“经济补偿”之名行“行政处罚”之实。

内地自1979年实行计划生育政策以来，对超生人口到底征收了多少社会抚养费，官方没有公布过明确数字，至今仍是一笔糊涂账。

要对这笔“罚款”做大致推算，首先要知道这些年来到底有多少“超生人口”。上海社会科学院经济研究所教授梁中堂估算，1979年到2010年期间则共出生约6.5亿人口。按照2000年人口普查的资料，1979年到2000年总共出生的人口4亿多，如果考虑到低年龄的瞒报漏报和期间的死亡，新出生人口大约4.5亿，其中约60%符合计生政策，约40%即1.8亿人属于政策生育率不允许的超生人口；而从2000年到2010年的10年间，中国又有2亿新生人口，如果超生率以30%计，超生人口约6000万，加起来总计约2.5亿超生人口。

实际情况还不止这些。30多年来，符合生育政策但因为没有得到生育指标而被当作超生、违反政策生育的，并非少数。所以，有人估计，到2000年大约有接近2亿人口，到2010年有3亿人口属于超生或者违反计划生育人口，都属于已经打了很大折扣的数据。

“一个国家有2－3亿人口被政府确定为‘超生’，再加上决定让他（她）来到世上的两位当事人，至少应该涉及6－9亿人口。尽管社会抚养费存在严重征收不到位的情况，但仍然可以认为，这项政策影响到6-9亿老百姓的生活。”梁中堂说。

民间人口问题学者何亚福估计，如果从1980年起，全国所有夫妇都按政策生育，没有人超生，那么到2000年我国总人口为11亿左右。然而，按照2000年第五次人口普查公报，中国人口达到了12.6亿，也就是说，有1.6亿是超生人口。再加上2000年以后的超生人口，可以大致断定：从1980年到现在，中国超生人口不少于1.5-2亿。

这些超生人口到底交了多少社会抚养费，由于各地执行时具体标准不同，差别非常大，更难估算。

一般来说，经济落后地区社会抚养费的征收标准较低，经济越发达，社会抚养费的征收标准越高；时间越往后，超生罚款标准也越高。例如，上世纪八十年代初，超生一人，罚款少则几百元，多则几千元，很少有超过一万元的。现在超生一人罚款几万元、十几万元并不鲜见，甚至罚款几十万元、上百万元都有。

考虑到以前的超生罚款标准比现在低，并且有一些超生家庭没有能力缴纳罚款，还有一些超生家庭没有足额缴纳罚款，何亚福作了一个比较保守的粗略估计：从1980年到现在，平均每个超生人口实际被征收的超生罚款为一万元，由此推算：1.5-2亿超生人口的超生罚款总额是1.5-2万亿元。如果采用梁中堂对超生人口的估计，社会抚养费的数额或可高达3万亿元。

还有人从地方公布的收费数字来推算全国社会抚养费的征收情况。公开资料显示，安徽省舒城县2009年共征收社会抚养费1300多万元；湖南省常德市在2002年即征收社会抚养费815万元；河北某县每年征收的社会抚养费从2005年开始就接近千万，2010年达到3000万元；而南方某城市在2005年就征收了约3000万元社会抚养费，2008年甚至高达9000万元。全国共有2862个县，如果以上述河北某县2010年的数字推算，全国一年的社会抚养费约860亿元，离上述3万亿元的推算还有一定距离。

社会抚养费“抚养”计生部门？

社会抚养费的使用，多年来一直饱受诟病。早在上个世纪，就有基层工作人员对“社会抚养费都由计划生育管理部门负责征收、管理和使用”表示不满。“有的甚至用于买小汽车、建办公楼、盖职工宿舍和搞部门福利，把社会抚养费视为计划生育管理部门‘自己的钱’，不是抚养‘社会’, 而是抚养了‘计生部门’。”

近年来，各地社会抚养费都实行“收支两条线”，但许多地方的人口和计生投入很大程度上仍依赖社会抚养费和服务收费，财政依然按比例返还这部分收费。据媒体报道，如四川省县乡社会抚养费占人口和计划生育投入的40%至70%，而云南昭通地区将社会抚养费的92%返还基层。经记者计算，安徽舒城县2009年的返还比例也近80%。用一位计生干部的话说，社会抚养费仍然是“取之计生，用之计生”。

由于1991年起，全国渐行推广地方官员计生一票否决制，计生部门本身也难免膨胀，以山东为例，据不完全统计，当地专职计生干部编制就多达5万人。计生的行政成本极为高昂。

2009年，有网友公布了一个镇计生服务站的“社会抚养费”支出分配，印证了上述说法：在共计191万元的社会抚养费支出中，有44%列为“其他支出”；21%用于职工的工资；11.5%上缴镇政府。而用于独生子女奖励的只有0.42%，合计8130元；手术服务费也不足4800元，约占总支出的0.25%。

审计机关对社会抚养费的用途也颇有微辞。公开资料显示，2007年4月的《河南审计》专文披露了社会抚养费收支管理中的各种乱象，包括截留坐支、挪用、乱罚款、打白条甚至不开票、滥发奖金、吃喝招待等，几乎成了基层部门的通病。以至于知情人形容内地基层财政，有“市县靠土地，乡村靠计生”之说。

2009年，四川内江市县(区)两级审计机关对辖区内社会抚养费征收管理情况进行专项审计，调查发现，社会抚养费收入未缴入金库的问题比较突出，全市4个区(县)共有11344万元社会抚养费收入未缴入金库，直接在预算外财政专户中使用。

要求社会抚养费用于社会公共事业和公益事业的呼声一直不绝于耳，有评论认为社会抚养费是一项典型的政府基金，应当由财政部门建立专门的“社会抚养基金”，并建立完善的管理制度，使资金的使用范围、支付程序、管理办法等做出严格的、明确的规定。

2011年“两会”期间，清华大学公共管理学院教授王名提交《关于停止征收“社会抚养费”的建议案》，认为“社会抚养费”在制度设计和实际执行中存在严重问题，巨大的征罚力度和强制执行导致一部分“超生”的弱势家庭陷于赤贫，并导致堕胎、弃婴、卖儿卖女等现象，严重侵犯妇女儿童权益，加剧了社会不平等与不公正.