历代反腐难解兴亡怪圈

2011-11-26 13:20 作者:李刚

 

“兴也勃，亡也忽”的历史循环式如何创造出来的？

中国古代监察制度，简单说即台谏制度。“台”为御史台，“谏”为谏官。御史监察行政官僚及军事将领，谏官规劝、监督君主。在此，我们不妨先简单回顾一下历史上几个特点鲜明、形式迥异的监察制度。

在战国时期，掌管文献史籍的御史就已有了明显的监察职能。秦代更是形成制度，设立御史大夫，位列三公，以贰丞相，掌天下文书和监察。之后成为一项历朝历代都采用的重要政治制度。

汉承秦制，在监察制度上较秦更密。中央仍设御史大夫，武帝时将全国分为十三个监察区，即州部，各设刺史一人。东汉后期，刺史逐渐变为凌驾于郡之上的一级地方行政长官，失去监察作用，改称州牧，成为行政军事大权集一身的割据势力，地方监察制度土崩瓦解。

隋唐一体，唐代更进一步扩大了监察机构的权力。御史台享有部分司法权，有权监察大理寺和刑部的司法审判。在地方上，全国分为十个监察区，即十道（后增为十五道），每道设监察御史一人巡回按察州县。及至后来，在地方上观察使（职同监察御史）事事干预，权力逐凌驾到州县地方官之上，成为地方行政的最高之一级，有如汉代刺史。观察使巡按边远省份者，称节度使。

明清两代官制，由于剔出了宰相这一唯一有可能“相对有力”地制约君权的机构，虽然监察名目繁多，以致叠床架屋，但实际上只是在“用一个官员制约另一个官员”，“用一派官员制约另一派官员”，本质上已经沦为“人盯人”最低端的监察方式。

历代反腐难逃两大困局

观中国历代监察之得失，虽然两千多年的体制被整个冠以“封建制度”，但比较不同朝代，还是有诸多区别甚至相去甚远的之处。然而，以下两个问题却是历代都没有也不能解决的困境：其一是“监察悖论”，即“谁来监察监察者”；其二是一抓就死，一放就乱。

这两个难题伴随中国两千年极权体制始终。从另一个方面说，也正是由于这两个问题没有得到有效解决，才创造出了一个个王朝“兴也勃，亡也忽”的历史循环。

极权体制下监察制度的最大弊病是一切监察权力来源于君主，君主才是最高的监察者，无论多么庞大的监察体系对君权及君权衍生物都是无能为力的。只有做到“臣权制约”和“君权制约”相辅相成，政体才能实现动态稳定。君主制大框架下，“君宪体制”是迄今唯一有效的办法，近代西方君主国家在艰难中完成该转型。在大清王朝的最后几年里，最高统治者也发现了这一“万世一系，永永尊戴”的秘诀，但为时已晚。

对于第一个难题，即“谁来监察监察者”，宋代进行了有益尝试，取得了有限经验，但由于无法走出极权窠臼，对地方监察控制过严，以致牺牲了地方的发展积极性，不能形成帝国有效合力，正所谓“强干弱枝”，两宋在艰难延续320年后走入历史。

至于“一放就乱”，极好理解，汉、唐两个最为灿烂的王朝即亡于此，原来的监察官员利用手中的权力蜕变为行政官员之后，则意味着监察力量的彻底消亡，不可逆转的地方离心力就会蜂拥展现。“一抓就死”则集中表现为监察机构层出不穷被设置，而后迭次实效，不仅基本的肃贪功能无法实现，监察官员更有可能沦落政治斗争的工具，整个官僚体制滑入准死亡的腐烂阶段。

古代监察制度的黄金时代——宋

宋代官制大体延续唐代。在监察方面，值得一提的是宋代经济审计工作较唐代有进一步发展。三司（指盐铁、度支、户部）主管经济事务，是北宋最高财政机构，号称“计省”，取代了尚书省诸多职务，是中央到地方的垂直系统。每司都对应设置有“勾院”，是对各司进行经济审计专门机构。如果说唐代的经济审计工作还是在每一机构内部由副职官员分管的话，宋代则建立起了独立审计机构。

对于地方势力的监察力度也逐步加强。唐代的“道”是朝廷定期或不定期派遣的单一监察体制，而宋代“路”级监察不仅有了固定机构，而且由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多部构成。严密的监察在一定程度上减弱了官僚腐化、地方分裂的趋势，但是又束缚了地方自主性。有宋之弱，不是因为兵不多、将不广，或财税不丰，而是因为各级各部门受到体制性束缚；对外则表现为不能御敌于国门之外。

君权制约方面，宋代不少君主对贞观之治中的做法全面继承，并且在两宋具有连续性和习惯性。宋太宗建立起比唐代更为分工明确的专职封驳机构，规定所有君主的一切诏书都要经过“通进、印台、封驳司”审核。

宋皇祐二年（1050年），仁宗擢升张尧佐为三司使，舆情大哗；知谏院诸员联合上书，弹劾张尧佐：“乃凡庸之人，只因宠私，骤居要职。”

张尧佐何许人？《宋史》载：温成皇后之伯父，举进士。任地方推官时，辖内有道士与商人夜饮，商人暴卒，道士逃，为巡逻者获，牵连百余人。尧佐复审，明其冤。后知诸县，因地少人多，田讼频繁，张尧佐为正其疆界，制订条款，教育百姓。

张尧佐出身寒士，早年考取进士，处世谨慎，熟悉法律。但毫无疑问，他的被重用与其外戚身份直接相关。

在台谏系统与君主经过数月博弈之后，仁宗最终罢免了张尧佐的三司使之职，但改授他为宣徽南院使、淮康节度使、景灵宫使、郡牧制置使四要职。

群臣不作任何让步，再次谏仁宗。包拯越阶趋前，责仁宗重用张尧佐是“失道败德”，言辞激愤，以致唾沫溅到仁宗脸上。

是年，宋仁宗迫于压力与宰相文彦博将决定公布于众：免除张尧佐宣徽南院使和景灵宫使两职，同时规定外戚不得任宰相、参知政事、枢密使等要职。

但到第二年八月，宋仁宗又改任张尧佐为宣徽南院使，兼任河阳三镇节度使。御史中丞王举正立即上书，宣称如仁宗固执己见，将辞职。殿中侍御史李兑，及知谏院官员相继上书“必赐施行”，一个“必”字，迫使宗仁宗最终下诏：“自今张尧佐别有迁改。”

宋代是古代监察制度的黄金时期，虽在南宋后期成为宰相扩张权力的工具，但总体而言，它对监察臣权、平衡君权起到了一定的作用。但此后历朝历代却更多继承了宋代监察制度的弊端，更加倾向于君主专制，对君权的制约因素逐步消失殆尽。

值得注意的是，在所有大一统王朝中，宋代“内廷”力量是最为衰弱的，也就是说，在正常官僚体制之外，没有出现强大的皇权衍生势力。

在监察中滋生血腥与腐朽——明

至明代，开国君主虽无学养，却尤为重视历代兴亡经验。表面上看，明太祖和继承者都极力恢复唐宋官制，以示正统。实际上却是弃其精华，扬其糟粕。

废除丞相之后，随着君主专制的加强，内部监察制度更加严密、机构更加繁复，而独立性更加削弱，明太祖改御史台为都察院，以“纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”，成为全国最高监察机关，从而完成台谏合一，一般都察御史之上又增设总督和巡抚总揽地方监督；都察院外又设监督六部活动的六科给事中。甚至在此之外又设厂卫制度，是为君权完全控制下的特务监察机构，共同构成一张明暗结合的多维监察网。

但明王朝几乎比任何一个王朝都更迅速地迎来行政、军事官僚的整体腐化。总体看来，明代监察制度教训要大大多于经验。

“台谏合一”是中国古代监察制度更加职能不清、君权制约因素进一步削弱的表现。另一方面，明代御史职权过大，其职能被明文定为“代天子巡狩”，每至府县，官吏跪拜。为御史滥用权力、索贿贪腐大开方便之门。天启年间，东林党与阉党之间的“京察”、“大计”之争，举国官员悉数卷入。监察官员的介入更扩大了党争规模和残忍程度。

“重典吏下”、“明刑弼教”这些法家思想成为明代监察体系的重要组成部分。但这一手段不但不能发挥实质作用，反而沦为当权者“反监察”的工具。

例如明代严嵩父子当朝时期，“窃政二十年，溺信恶子，流毒天下，人咸指目为奸臣”。但凡弹劾严嵩的，不是被杀就是杖责流放，监察官员虽前赴后继却不能改变既有政治格局。

嘉靖三年（1524年），因谏诤大礼事件，廷杖大臣134人，被廷杖死者多达16人。

明代监察法规虽非常发达，但由于东西厂、锦衣卫等“特别监察机构”超越既有司法、行政秩序，直接对君主负责，更加重了明代官场的血腥程度和腐朽速度。君权高于一切、对君权制约因素的空白造成了明代制度的致命缺陷，使得监察制度在实际操作中举步维艰。

中国古代君权是不能分割的，也没有任何第二股力量对其进行有效制衡。在此格局下，单靠监察制度是无法完成约束权力、提高行政效率任务的。哪怕谏者如何忠君爱国，以致死谏、尸谏、碎首谏，如果缺乏分权制约和正当程序的原则作保证，没有真正的无差别法治为监察制度保驾护航，无论多严密的监察工作也只能是一种治标不治本、甚至是加速腐败的权宜手段，所谓的监察体系和官僚体系也就没有本质区别。