晚清政府是怎样管理媒体的？

由《南方周末》改稿事件引发的“中国之春”遐想究竟会怎样继续发酵，引来怎样的故事，还有待于观察。但从这件事情上，明显感觉到大陆的媒体传统管制手段面临着非改不可的处境。

怎样管理媒体，怎样看待媒体的意义，对通过革命获得政权的执政当局来说，可能还有学习提升的空间，历史上的经验教训，还值得重新研读。

对于中国来说，以互联网为代表的新媒体只有几年时间；以报纸杂志为代表的传统媒体，其实也不过百年，与西方相比为时甚短。

最早的中文报纸都是外国人创办的，至少在1894年甲午战争之前，真正属于中国人创办的报纸基本不存在。在那之前的30年洋务时期，是凭借国家资本主义的力量获得高速发展，社会空间被挤压到最低限度，自由办报对于洋务时期的中国人来说根本不可想象，是一种权利奢侈。

甲午战败，中国人转身向东，学习日本，进入“维新时代”，全面释放社会。报刊杂志仿佛一夜之间遍布中国，原来不知报纸杂志为何物的中国人，很快熟练利用报纸了解朝政，了解社会，了解国际大势。甚至精明的商人也知道利用报纸了解各地物价、市场行情，报纸很快成为中国人生活中的寻常物品。

最初引领潮流的报纸，是政治类别的，最有名的是康有为主持的《强学报》。这个报纸最初借用传教士主持的《万国公报》大名，是一个典型的山寨或克隆版。经教会抗议，康有为等人将这个“冒牌”的《万国公报》更名为《强学报》。

《强学报》热衷于议论政治，开启了维新运动的言论新声，贡献极大。但由于以议论政治为主要内容，也衍生许多问题。一些守旧官僚相当恼火，只是因为报纸是个新生事物，朝廷支持，反对者只能用传统政治手段指控康有为等人结党营私，涉嫌经济犯罪或贪占，促使朝廷查禁。由此反推，晚清政府此时还没有出台管理报纸的律例或办法，处于一种无法治的自然状态。

《强学报》北京版在反对声中关门大吉，康有为很快又在张之洞等维新大员支持下办了一个上海版。

晚清政府还没有弄明白怎样管理报纸杂志，报纸杂志就在那几年获得了空前发展，除了《时务报》、《国闻报》等几家具有全国影响的大报大刊，还有很多地区性的报纸杂志，大家分别用内容分割市场。不经意间，新媒体为新知识人提供了一个前所未有的活动舞台，从未有过的新职业。报人，成为那时许多年轻读书人的首选，他们普遍羡慕梁启超、严复这样的知识人，以自己的笔锋搅动天下。

维新时代的报纸杂志是中国新媒体的初期，晚清政府还没有来得及制定管理规则。从总体上说，政府认为报纸杂志的正面功能大于负面影响，因而对传媒业的发展乐观其成。直至1898年政治变革加速，晚清政府开始考虑创办纯粹为政府发声的官报，准备设立管理全国报刊的官报局，甚至准备为报刊立法树规。根据管学大臣孙家鼐建议，朝廷责成康有为参照东西各国律例和中国情形，为大清制定一部“报律”。

遗憾的是，康有为的《大清报律》还没有踪影，中国政治在那年秋天大逆转。康有为、梁启超等流亡国外，谭嗣同、杨锐等六君子被杀。

又经几年蹉跎，1901年，晚清政府在各国压力下开始新政。中国开始全方位学习东西洋各国，报纸杂志在这个时代获得新机遇，各个政治派别都意识到了报纸杂志的重要性。

报纸杂志大发展又使立法树规成为迫切任务。郑观应此时第三次修订《盛世危言》，不失时机加上《日报》一篇，集中讨论制定报律的原则和目标。

根据郑观应的看法，报纸杂志的大发展使报馆主笔良莠不齐，如果没有报律，没有规矩，执政当局或许会因噎废食，因小事查禁报纸，阻断朝廷耳目；外国报纸一定会借着这些事件大肆炒作，任意诽谤中国政府打压舆论，剥夺自由。中国人无从争辩，这显然是不利的。为此，郑观应建议朝廷参照英、日法律，尽快制定报律，准许人民自由开设报馆，报馆言论准则一律遵从报律。1898年中断的新闻出版立法再次被提上日程。

此时制定报律的目的，根据汪康年的说法，不是去限制报纸杂志的发展，而是为报纸杂志大发展提供法律支持，报律的根本目标是准许人民自由办报，报馆言论行为一律以报律为依归。汪康年说，报律颁布还有一个好处，那些担心朝廷随意查处而挂上洋人招牌，寻求外国人保护的假合资报纸，必将随着报律颁布而回归，忠于国家的言论必将越来越多。

晚清新政到了1906年转化为预备立宪。所有主张立宪的人都知道集会、言论、出版是宪政的基本标志和要求。没有言论、出版自由，不可能实行宪政。宪政必须保证人民享有这些权利。

根据这些原则，晚清政府在随后几年相继颁布了几个相关联的法规。主要有1906年颁布的《大清印刷物专律》、《报章应守规则》；1907年颁布的《报馆暂行条规》；1908年的《大清报律》和1911年的《钦定报律》。这些律条大致构成了晚清的新闻出版法律体系。

实事求是地说，这些法规全面吸收了西方近代新闻法规的基本精神，全面移植西方各国对报馆的管理经验，而不是从头开始，渐渐摸索。

此时制定的新闻出版法规，在政策目标上希望适度放开言论空间，落实人民基本权利，有助于宪政改革进行，有助于政治透明化。但是，正如所有社会都信奉的，自由不是无限度，更不能侵害别人权利，所以此时颁布的几部法律，都明确给报馆划出自由言论的边界：一是不能轻易、轻浮议论宫廷。这毕竟牵涉国家安全、元首尊严。这也是一般宪政国家的共同准则。二是不得立论怪异，不得妖言惑众，歪理邪说；三是不得有意攻讦，制造事端；四是不得有偿新闻，妄受贿赂。

《大清报律》的颁布为混乱的文化市场、意识形态找到了管理凭借，人民自愿自由创办报纸的权利得到了落实。新报新刊立案注册非常方便，想办报的只要按照规定向民政部提交资料，在一个规定时间就能得到同意的最终批复。报律的功能是让想办报的人能如愿以偿，不是借着法律遏制办报。

对于违禁报纸的处罚，一般由民政部奉谕或自行通过各省督抚、警察机关进行查禁。查禁内容主要为违背事实，泄露机密，危害国家安全，蔑视王章，违背报律，或担心引起外交纠纷等。但凡出现这类问题，民政部探访局、阅报处、京师内外城巡警总厅都有负责检查的责任。

根据《大清报律》，负责检查的这几个机关并不享有处罚的权力，对于违反报律的案件，依照规定应由民政部向京师或各地审判厅提出，由审判厅独立行使审判权。如此，晚清政府将过去检查权、纠察权、审判权、处罚权混乱不堪的关系真正理顺，向一个成熟的宪政国家迈出了一大步。