中國保障房計畫到底在保障什麼？(圖)

2010-12-10 13:09

美好的故事往往會以醜聞收場。平淡又刺激的生活如此，過去10多年中國的地產政策也是如此。2007年以來如火如荼的保障性住房計畫會是個例外嗎？目前來看，似乎有成為例外的趨勢。據媒體報導，2010年中國計畫建設的580萬套保障房已全部開工，而8月底時還有5個省區開工率不足50%。中國還計畫在 2011年建設1000萬套保障性住房，而據中金公司的測算，截至2009年底，中國存量保障房還不到1300萬套。

保障房計畫似乎「很給力」。但是，如果這種轉向是突然的甚至帶有政治動員意味，我們就不得不懷疑其可持續性甚至初衷。保障房建設歷來面臨資金來源、分配和退出機制等諸多困境，目前來看，由於地方政府的土地財政依賴、居民收入統計和信用記錄的缺失等難題依然未解，如此大干快上地加強保障房建設令人疑竇叢生。

中國保障房計畫到底在保障什麼？也許，首先是各級政府官員在政治週期的變化中「保障」其「政治正確」；其次是各級政府通過保障房短期「保障」經濟增長；最後才是蜻蜓點水般「保障」城鎮中低收入群體，而大部分流動人口依然被排除在外。

有必要簡單回顧一下過去10多年中國保障房建設的歷程。1998年中國住房制度改革的目標是「以經濟適用房為主體的多層次城鎮住房供應體系」，但好景不長，經濟適用房建設在2001年左右便開始停滯甚至倒退。據中金公司今年6月發布的《保障性住房的困局》的報告，1998-2001年，經濟適用房的開發投資額、新開工面積、在建面積和竣工面積年均同比增速均高達40%-50%，而在2002-2006年，上述指標均徘徊在零增長甚至負增長的邊緣，經濟適用房新開工面積在商品房中的佔比也從2000年的22%跌落至近幾年的6%-8%左右。如果再加上廉租房、限價房和棚戶區改造等其他保障性住房，目前整個保障性住房佔商品房的比例也僅在10%左右，這意味著約有90%的人的住房需求被推給市場來滿足。

之所以造成這樣的局面，同本屆政府2003年左右將房地產行業作為支柱產業的定位有密切關係，這從經濟適用房盛極而衰的時間節點就可見一斑。因此，本屆政府在2007年左右重新強調保障房建設，帶有一定的「政治補償」意味。

中央政策的大幅度轉向當然需要地方政府的配合。一般來說，對於經濟適用房和限價房，政府只是提供土地和稅費減免然後選定開發商來建設，並控制其利潤率（經濟適用房為3%以內），不需要政府直接投入太多錢。廉租房的建設資金一般是中央政府和地方政府「三七開」，雖然中央政府要求地方政府將土地出讓淨收益的 10%用於廉租房建設，但這一指標一直沒有達到。比如，2009年中國土地出讓收入為1.59萬億，即使扣除了征地和拆遷補償支出約5000億元，10% 的比例仍有1000億元左右，當年中央政府要求地方政府的配套資金也只是1100多億元，但地方政府僅支出了187.1億元用於廉租房建設，佔比還不到 2%。

可以看出，在2009年地方政府依然是不怎麼配合的。但在強大的政治壓力下，今年地方政府不得不作出了一些艱難的決定。比如，據媒體報導，今年北京市政府宣布將土地出讓收入的50%都用於保障房建設，但前11個月這一比例僅為20%左右（當然，儘管還沒有達到承諾的數字，20%的比例也已經不低）。同時，地方政府還將這一政治任務「下放」給了開發商，讓它們或墊付資金或代建配建保障房。同時，地方政府也在積極拓展其他資金渠道，比如清收土地增值稅、銀行信貸、公積金貸款和社會資金等。這在短期內變相激勵了地方政府開展保障房建設，但這種熱情能持續多久呢？雖然增加融資渠道是值得探索和鼓勵的，但在現階段保障房建設幾乎是白手起家，政府必須首先掏腰包拿出真金白銀。可以想像，如果未來政治壓力減弱、房地產調控有所鬆動，無論地方政府還是民間資本對於保障房的興趣都會轉淡。

除了政治壓力，短期來看，地方政府之所以會熱衷於保障房建設，還在於保障房建設雖然會降低土地出讓收入，但同樣會拉動房地產投資，而並不會擠壓新增的商品房建設（特別是棚戶區改造），同樣會拉動建材和家電等上下遊行業，從而對沖目前貨幣緊縮、地方投融資平臺清理和房地產調控等一些束縛地方政府手腳的負面因素。比如，根據中金報告，2010年的保障房建設就將拉動房地產投資增加約10個百分點。長期來看，因為單純賣地並不直接創造GDP，它只是財富轉移的過程，所以如果通過保障房建設讓這部分賣地收入從政府部門回歸家庭部門，同樣可以通過居民消費來拉動經濟增長和推動結構轉型。保障房建設也不一定影響長期經濟增長。但是，由於這個過程不會立竿見影，而且降低了政府控制經濟的能力，消解了所謂的「中國模式」，在預算和財政體制改革沒有突破的情況下，保障房建設注定只會作為地方政府短期的一個應急手段。

最後，正如許多人所詬病的，即使政府建了大量保障房，其分配環節也是問題重重。我們看到，公務員、國有企事業單位員工等名義收入低但實際收入不低的人更容易成為保障對象，甚至一些企業家和明星也都因為特殊貢獻有幸「被保障」,特別是經濟適用房和限價房這種幾年之後就能擁有完全產權的保障房很難惠及真正的中低收入群體。這生動演繹了住房保障領域的「馬太效應」。

保障房只有以廉租房和公租房等具有租賃性質的為主體才可能避免分配不公，而且一定要首先覆蓋流動人口，否則也容易成為 「雞肋」。儘管上海和重慶等在這方面已經做出一定表率，但我們還是要追問：本來保障房建設就是伴隨著城市化而生的，就是要解決城市化進程中的流動人口居住問題，如果因為戶籍因素把他們排除在外，如果一個越來越富裕的政府不能「聚精會神」和「一心一意」保障最弱勢群體，那到底要保障誰呢？又能保障誰呢？

(文章僅代表作者個人立場和觀點)