中美社會養老保險十大對比

自美國社會保障法頒布以來，70年的實踐已經證明：美國的社會養老保險模式是一種比較成功的、適當而穩妥的模式。與「極左」的福利國家模式相比，美國模式更加輕鬆而有效率；與「極右」的完全積累模式相比，美國模式則更加穩健而安全。 ­

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中國和美國同為世界上兩個重要大國，兩國國土面積大體相當。美國是發達國家中人口最多的國家，中國則是欠發達國家中人口最多的國家。在社會養老保險制度上，兩國均為傳統社會保險型模式，兩國均認同「部分」基金製的改革取向。然而，美國的市場經濟十分發達而成熟，而我國的市場經濟則尚處在起步階段，因此，通過中美兩國社會養老保險體制的比較，分析兩國在社會養老保險體制框架、覆蓋範圍、籌資模式、退休年齡、給付標準、收入檢測、稅收待遇、養老中的家庭福利、社保基金投資與管理、財務預算模式等方面的存在的共性與個性，這將對我國正在進行中的養老保險體制改革設計具有十分重要的借鑒價值和參考意義。 ­

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一、養老保障體系基本框架 ­

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美國人的養老保障體系被形象地比喻為「三條腿的板凳」。第一條腿是政府責任下的社會保險與社會救助，它是美國人養老保障的「精神支柱」；第二條腿是僱主責任下的僱主年金（private pension）及僱員團體保險，這是美國人養老保險的「載重主體」；第三條腿則是家庭責任下的個人退休儲蓄（如IRA等）與個人人壽保險，它是美國人養老的自我保障部分。這一多元化的、多支柱的養老保險體系極大地分散了國家（政府）承載養老社會負擔的風險。 ­

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相比之下，我國現行的城鎮養老保障體系基本上是由政府責任下的社會保險與社會救助來支撐的，而來自用人單位和家庭個人的承載能力則仍勢單力薄。其主要原因有三：第一，我國企業的市場經濟「年齡」偏小，整體盈利能力（尤其是國際競爭力）較弱，進而為企業員工提供福利的能力不強；其二，我國企業年金制度的構建較為遲緩，目前只有少數企業為其僱員建立了企業年金計畫；其三，我國人均GDP水平僅2000美元（而美國人均 GDP超過4萬美元），家庭用於退休目的的儲蓄或個人購買商業人壽保險的能力也很弱，這直接導致國民自我保障水平低下。因此，我國公民（主要是城鎮居民）基本上只能單一地依賴國家的社會養老保險。從體制結構來看，顯然有必要盡快地分散我國政府社會養老保險壓力過於集中的風險。 ­

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二、社會養老保險覆蓋範圍 ­

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美國的養老保險計畫是一個捆綁式的複合養老計畫，名叫OASDI（即老年、遺屬、殘疾保險）。它不僅包括了養老保險，而且還包括了基於養老保險的遺屬保險和殘疾保險。或者說，美國人的社會養老保險既包含了投保人自身的養老保險，又包含了投保人的配偶（甚至離異者）、未成年子女（含成年殘疾子女）、父母（由投保人贍養的）、遺屬（投保人死亡後留下的家屬）等人群的連帶養老保險。（具體內容見下述第八部分） ­

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此外，OASDI還是一個強制性的社會保險計畫，它的統籌層次高，並直接由聯邦政府在全美範圍內統籌。凡能獲取工資收入者，均必須參加OASDI計畫，並依法繳納工薪稅。具體而言，OASDI覆蓋人群包括私人企業僱員，聯邦公務員，非營利性宗教、慈善和教育組織的僱員，州和地方政府的僱員，自雇者（即自由職業者或稱個體戶），農場主，農場工人，家庭工人，收取小費的僱員，牧師，現役軍人，鐵路工人，國外就業者等。 ­

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在我國，社會養老保險計畫也是一個強制性計畫，但它的覆蓋範圍要比美國OASDI小得多。我國的基本養老保險最初只覆蓋國有企業和城鎮集體企業及其職工。1999年，我國把基本養老保險的覆蓋範圍擴大到外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工。省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以規定將城鎮個體工商戶納入基本養老保險。2002年，我國把基本養老保險覆蓋範圍擴大到城鎮靈活就業人員。這一計畫目前主要在城鎮各類企業推行，尚不能覆蓋其他人群及廣大農村地區的農民。 ­

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顯而易見，在養老保險的覆蓋範圍上，中美兩國均採用了「選擇性原則」而非「普遍性原則」，並且兩國均以「工薪者」作為優先覆蓋的選擇對象。這一共性也將構成兩國養老保險模式彼此借鑒的制度基礎。 ­

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三、社會養老保險融資模式 ­

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美國OASDI計畫是以工薪稅（payroll tax）的形式——OASDI稅來籌資的，它由僱員及其僱主平均各繳付一半的稅金。自從1990年以來，OASDI稅率一直固定為12.4%，僱員與僱主各繳付6.2%。相應地，自雇者則由自雇者單方繳付12.4%的工薪稅。由於OASDI是採用納稅方式來融資的，因此，它的強制性有法律的高度保證，實施起來更為威嚴而有效。 ­

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OASDI稅的徵繳是先於聯邦所得稅的，故而等同於免征聯邦所得稅，也有的州規定它還可以免征州所得稅。再加上 OASDI計畫畢竟是一種福利性計畫，為了防止在退休給付上的貧富懸殊，也是為了防止高收入者借OASDI計畫逃避聯邦所得稅，因此，美國每年都制定並公布了參與OASDI稅繳付的最高年收入限額，超過部分不予繳付OASDI稅。 ­

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例如，2005年和2006年，OASDI稅的最大應稅年度工資基數限制分別為90000美元和94200美元。也就是說，在2006年，僱員年度工薪超過90000美元的，最多隻按90000美元繳付OASDI稅，超過這一限額的工薪收入部分不得繳納OASDI稅。 ­

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相比之下，我國的社會養老保險的籌資模式則不同，它主要是通過繳費（而非稅收形式）的方式來籌資，它同樣具有強制性，但由於繳費不如納稅那般的嚴格而存在較大的隨意性，例如，經常存在僱主有意少繳、漏繳或不繳養老保險費的現象。我國養老保險繳費規則是：僱員繳費比例為本人繳費工資的8%，僱主繳費比例則要求一般不超過企業工資總額的20%。按2006年開始做實個人賬戶的要求，僱員繳費將全部進入「個人賬戶」，僱主繳費則全部進入「統籌賬戶」。目前，我國尚無養老保險繳費的最高「應費」收入限制統一標準，這也許是一個有待解決的問題。 ­

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四、法定退休年齡規定 ­

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何時才能退休並開始領取養老金給付，美國規定了三個年齡界線：一是正常退休年齡；二是提前退休年齡；三是推遲退休年齡。正常退休年齡的標準是動態的（見下表），只有達到正常退休年齡的人才能獲得完全的退休給付；提前退休年齡不得低於62歲，提前退休者只能獲得低於正常退休年齡的退休給付；相反，美國鼓勵推延退休，因此，凡是推遲退休者，均能獲得大於正常退休年齡的退休給付，但最大獎勵退休年齡不能超過70歲。 ­

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為了應付人口老年化帶來的財務支付壓力，大多數發達國家法定退休年齡變化都呈現出了以下兩個特點：一是男女退休年齡趨向一致；二是退休年齡不斷延長。目前，世界上許多國家的法定退休年齡大體在65歲左右。目前我國法定退休年齡的具體規定是：一般情況下，男性員工為 60歲；女性員工為55歲。由此可見，我國現行的法定退休年齡也有可以推延的空間，考慮到女性人口平均預期壽命長於男性，因此，我國也可以將男、女退休年齡調整統一。 ­

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五、養老金給付標準及物價因素調整 ­

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美國養老金給付計算有一套完整而系統的方法，大致地，它是按如下步驟操作的： ­

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第一步，將僱員全部工作年限的各年度工薪收入按同一基期指數化，即可得到僱員各年的指數化收入（Indexed earnings）； ­

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第二步，選擇35個最大的年度指數化收入相加總後，除以35（年），再除以12（月），即得到僱員月平均指數化收入（AIME）； ­

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第三步，根據每年公布的兩個拐點（bend points）數據，通過「三級超額累退」法計算，即可得到基本保險額（PIA）。這便是每月支付給在正常退休年齡退休的僱員的養老金基本額度。 ­

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第四步，為了保證物價上漲不影響退休者的養老金購買力，美國從1975年開始構建了生活費用自動調整機制（cost-of-living adjustments，COLAs），使養老金給付隨物價漲幅而同步調整。2006年美國公布的COLA值為4.1%。它是將2005年第三季度與2004年第三季度的月平均消費者價格指數（CPI）對比的漲幅，分子與分母均採用定基指數計算。假設某退休者2005年的每月退休金（PIA）為4000美元，則他在2006年的月退休金就調整為4164美元（即4000×104.1%）。 ­

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目前，我國城鎮職工基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準為省、自治區、直轄市或地（市）上年度職工月平均工資的20％，個人賬戶養老金月標準為本人賬戶儲存額除以120。而在退休金水平調整上，我國並未完全與物價指數掛鉤，而是一種階段性的「累積式」調整，這種調整尚未能制度化、規範化。 ­

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六、養老金給付的充足性衡量 ­

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養老金給付標準是高或是低，或者說，養老金給付是否充足，這是一個十分敏感的問題。美國學者認為，至少有以下三種標準可以衡量養老金給付的充足性： ­

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（1）給付替代率。即僱員第一筆OASDI退休給付與退休前一年收入的比率。這一指標既可以用總收入來計算，也可以根據稅費調整後淨收入來計算。替代率表明退休給付在何種程度上保證退休僱員的生活水準與退休前相當。據統計，在2000年正常退休（65歲）的美國老年人中，平均收入者所獲OASDI給付的替代率為43%；低收入者替代率為57.8%；高收入者替代率為25.4%。但在我國，目前社會養老保險給付的替代率約為85%，從數字上看，似乎我國的養老金給付要遠比美國充足，其實不然。因為美國養老金給付還有很重要的另外一個「補充」，這就是美國龐大規模的僱主年金計畫。相反，我國目前尚缺這一重要補充部分，因此，我國社會養老保險給付的替代率應當逐漸向企業年金分流與共擔。 ­

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（2）在獲得OASDI給付人群中的貧困人口比重。比方，在65歲及以上領取OASDI給付的退休人口中，貧困人口所佔比重。這一指標過大，則意味著在正常退休老年人口中存在著相當部分的一類人，他們雖然在領取養老金給付，但卻仍無法解決溫飽，並處於貧困之中，這說明退休金給付水平過低，或者說給付不充足。 ­

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（3）在獲得OASDI給付人群中申請社會救濟人口比重。一般地，退休金給付應該能夠滿足退休者及其家庭的基本生活需要。如果退休者在領取OASDI給付的同時，又在申請社會救濟，則說明養老金給付不足。從整個社會來講，在領取OASDI人群中，如果申請社會救濟的人群比重過高，則表明社會養老保險給付整體水平偏低或不足。 ­

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上述三個指標對於養老金給付標準的制定及其充足性衡量，是值得我們借鑒和思考的。 ­

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七、退休給付中的「收入檢測」與稅收待遇 ­

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為了體現OASDI計畫的社會適當性，聯邦立法規定，對於OASDI給付必須經過收入檢測程序，並在此基礎上重新額定給付標準。這一限制主要是針對辦理了正常退休手續後、再繼續工作的退休人員的。如果退休後的工作收入超過一定的限額，則從退休給付中扣減一定數量。但70歲以上的退休人員再從事工作的，不受這一條款的限制，他們的退休金給付不需要進行收入檢測。 ­

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換句話講，從最早可提前退休的62歲一直到69歲之間退休的人員，當他一邊在領取退休給付，而另一邊卻仍在工作時，則需要酌情扣減他的養老金髮放數量。這是有道理的。因為美國是鼓勵推延退休的，但你不應該提前退休或是正常退休後（不足70歲）仍繼續工作。既然你退休了，就應該是真正意義上的退休（不再工作）。否則，就有悖社會保障的「遊戲規則」，因為退休金應該是給予因不能繼續工作而真正退休的投保人的。 ­

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此外，美國的OASDI給付是需要繳納聯邦所得稅的。這一規定是根據1983年社會保障法修正案而制定的。當時規定，凡個人申報納稅的，含OASDI給付在內的綜合收入超過25000美元的，其OASDI給付的至多50%要作為應稅收入參與繳納聯邦所得稅；凡夫妻聯合申報納稅的，含OASDI給付在內的綜合收入超過32000美元的，則其OASDI給付的至多50%要作為應稅收入繳納聯邦所得稅。該筆稅金直接記入 OASDI信託基金中。 ­

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1993年再次立法規定：凡個人申報納稅的，含OASDI給付在內的綜合收入超過34000美元的，其 OASDI給付的50%——85%要作為應稅收入參與繳納聯邦所得稅；凡夫妻聯合申報納稅的，含OASDI給付在內的綜合收入超過44000美元的，則其 OASDI給付的50%——85%要作為應稅收入繳納聯邦所得稅。該筆稅金不再記入OASDI信託基金中，而是記入HI（醫院保險）信託基金。 ­

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關於OASDI給付是否應該做「收入檢測」、是否應該納稅，這些都是值得爭議的問題，但美國目前仍然在堅持這一做法。目前，在我國的養老金給付制度中尚無這一方面的相關設計和安排，我們是否需要借鑒這一做法，也是值得我們思考的。 ­

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八、社會養老保險中的婦女及孩子福利 ­

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從某種意義上講，家庭的穩定是社會保障的有力支持。相反，如果家有殘疾、離異、遺屬、未成年小孩子，則該家庭收入就會受損，甚至經濟無保障。因此，在美國OASDI計畫中充分體現了對家庭親情的照顧。OASDI是一個複合式養老計畫，一個家庭只要有一個主要成員（多為丈夫）參加了該計畫，則他本人及其配偶（包括離異或是遺屬）的退休福利，以及殘疾子女和未成年孩子的撫養均由OASDI給付。 ­

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以丈夫作為家庭主要創收者為例，可以區分為兩類不同的給付待遇： ­

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第一類情形的待遇：只要丈夫參加了OASDI計畫，並且滿足正常退休的「完全給付資格」，則其家庭成員（包括維持婚姻10年以上的離異者）可以同時享受由他帶來的「捆綁式」按月發放的福利待遇。這些連帶的受益人群包括：（1）達到正常退休年齡的妻子（即使她一輩子不工作）；（2）有16歲以下子女需要撫養，或是照看在22歲之前殘疾的任何年齡的子女的配偶；（3）18歲以下的未婚子女；（4）18歲以上的未婚殘疾子女（在22歲之前嚴重殘疾的）。這四類人群每人均可以按月領取基於丈夫（或父親）退休給付的50%， ­

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第二類情形的待遇：如果丈夫參加了OASDI計畫，但由於未到正常退休年齡而早逝的，則其家庭成員（包括維持 10年以上婚姻的離異者）可以同時享受由他帶來的「捆綁式」福利待遇。這些連帶的受益人群包括：（1）18歲以下的未婚子女；（2）未婚傷殘子女（22歲前致殘且未癒）；（3）撫養有16歲以下子女的在世配偶（包括照看殘疾子女）；（4）需要贍養的62歲以上的老父母；（5）60歲以上的在世配偶；（6）50——59歲間的殘疾寡婦（鰥夫）。前四類人群每人可按月獲得死者收入給付的75%；後兩類人群每人可按月獲取給付的71.5%，第五類人群若達到正常退休年齡可獲得死者月給付的100%。 ­

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目前，我國社會養老保險名義上只保障投保者本人的退休給付，但實際上的較高水平的養老給付替代率也應該說已經考慮到了其家庭成員的基本生活需要問題，不過，畢竟尚不能按「人頭」照顧。因為我們目前的整體社會保障水平還不夠高，法律也未列舉明示這些細節性規定。 ­

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九、社會養老保險基金的投資與管理 ­

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在美國，由於OASDI計畫是聯邦統籌的，因此，州及地方政府沒有管理的義務和權利。OASDI計畫設有兩個全國性的信託基金，即OASI信託基金和DI信託基金兩個賬戶。這便是全美的社會養老保險基金總資產。 ­

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在管理上，兩個信託基金是分帳收付和核算的。在投資方面，兩個基金一直堅守對證券市場說「NO」的原則，它們主要投資財政部專門為它們內部發行的特別債券，該債券不可以轉讓，只能由財政部贖回，而且利率設計也是參照聯邦政府在公開市場發行的可流通債券利率為基礎計算得來的。 ­

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在美國這樣一個崇尚個人主義、自由主義、反集權、反壟斷的國家，居然能將OASDI做到聯邦政府統籌，這是一個奇蹟！而且美國有著世界上最發達、規模最大，而且收益相對穩定的證券市場（尤其是發達的股市），但OASDI信託基金卻始終不為所動，除了財政部對它發行的特別債券，別無所投，這是另一個奇蹟！從中我們也能體會到美國政府對社會養老保險計畫所持的謹慎與穩健的態度。 ­

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在我國，社會養老保險計畫雖然政府主張盡早實現省級統籌，但目前仍有許多地區仍為縣（市）統籌，因此，我國社會養老保險收支呈現了三級準備賬戶。一是縣（市）級收支準備賬戶；二是省級調劑準備賬戶；三是「全國社會保障基金」賬戶。在三級賬戶中，省及縣兩級賬戶大多存在較大的現實收支缺口，只有中央掌管的全國社會保障基金賬戶是淨盈餘的。為了規範管理，國務院規定對於省縣兩級賬戶要實行收支兩條線：社保經辦機構除留足2個月的支付費用外，應全部購買國債和存入專戶。 ­

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相比之下，全國社會保障基金則比較超然。其資金來源主要包括中央財政預算撥款；國有股減持劃入資金；經國務院批准的以其他方式籌集的資金；投資收益；股權資產。全國社保基金投資的範圍則較廣泛，除了銀行存款、買賣國債外，它還能投資所謂的「其他具有良好流動性的金融工具」，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券。此外，還有直接參股先例。 ­

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全國社會保障基金作為全國人民社會養老保險的最後一道防線，在我國投資市場仍不完善，投資收益偏低的格局下，讓它直接入市購買股票、企業債券等高風險品種，這是一個值得我們慎重思考的重大問題。 ­

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十、社會養老保險財務預算模式 ­

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在財務預算模式上，自從1983年以來，美國開始採用「部分儲備融資」模式，現行的OASDI計畫在形式上仍為現收現付制，但實質上它已具有一定程度的「部分積累制」特性。不過，它的「部分」積累不是通過「個人賬戶」來實現的，而主要體現在OASDI信託基金的「 非充分性」儲備原則中。它採用10年和75年的「滾動」精算，從動態意義上，借用現行的「部分」超額積累去抵補未來的可能「缺口」。正因如此，從克林頓政府到現在的小布希政府，他們一直企圖從OASDI中分解出一個獨立的「個人賬戶」用作私有化運作，並以此體現真正意義上的「部分」積累。但它至今仍只是一個美麗的設想而未能付諸實施。 ­

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目前，我國養老保險計畫正在向真正意義上的「統帳結合」的「部分」積累制過渡，最終目標也就是要將名義上的、空帳運行的「個人賬戶」做實。它將主要通過做實的「個人賬戶」實現「部分積累」，而「統籌賬戶」則仍舊為「現收現付」方式。這一改革的成功必將有助於我們的社會養老保險順利渡過人口老年化的難關。

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