「光給錢不行，還得讓地方自己收」
【看中國2013年08月18日訊】錢少了不行，地方支出解決不了；光給錢也不行，得讓地方自個兒收，降低對中央的依賴。這兩條必須都滿足，中央只控制必要比例。
南方週末：作為參與了1994年分稅制改革的人士，你如何評價那次改革？
許善達：1994年分稅制改革，我認為是符合當時的實際的。當時談不攏的事情，是靠政治智慧渡過難關的，最後的效果是非常好的。朱鎔基同志的決策體現了政治智慧，這不是每個人都有的。
當時改革雷厲風行是逼得沒辦法。中央財政收20%多，地方財政70%多，中央已經沒有錢了，中央財政依賴地方政府，當時的財政格局已經影響中國的政治經濟體制了，不改不行。
黨內先開了政治局會議，決議要改事實上的財政承包制為分稅制。地方省委書記不能說不改，對方案有什麼要求可以談。最後的方案和最初的方案變化很大，基數變了，很多細節都變了，最後事情決定下來，都是鎔基同志拍板。
當時為了分稅制，工作團去了16個省。我去了15個，只有安徽省沒去。到各個省去，介紹分稅制方案，在稅制改革（主要是在第二產業實行增值稅）的基礎上，保地方政府財政收入基數，今後增值稅的增量中央多拿。中央地方75︰25分成，中央增長的部分1︰0.3返還地方。把這些政策一個一個跟省裡談。
地方政府要考慮地方利益，中央政府拿增量它不反對，但是要考慮利益怎麼能多一點。各個省份不一樣，一個一個談。比如新疆資源稅歸地方，但跟廣東談就沒有資源稅的問題。但有的省說，別75︰25了，五五分成或者直接給我——這個就不行，全國統一增值稅分成的比例。
南方週末：為了推行分稅制，採取了怎樣的改革策略？
許善達：比如保基數。財政部稅務局和地方對賬，看基數是不是保了，甚至還讓一點，讓他覺得佔了好處。
存量給地方讓了好處，但增量值才符合我們的目標。時間越長，增量的權重會越來越大，存量權重越來越小。增量框架設置得比存量合理，也就是說合理的部分越來越大，不合理的部分越來越小。
甚至在改革的過程中，也曾讓不合理的部分更不合理，比如本來你拿多了我拿少了，但是為了讓你同意增量的方案，我願意在存量上讓更多。付出這樣的成本，換來增量的方案。
假以時日，合理部分成為主要部分。1992年的基數是2600億，1993年的基數是3600億。一年多讓1000億，對財政部來說是割肉。但增量的75%是中央的，這樣算，就沒問題了。
要降低地方對中央的依賴
南方週末：在這個框架下中國經濟連續增長多年後，由此形成的財政結構有什麼問題？怎樣的結構比較合理？
許善達：1994年稅制改革和分稅制運行二十年了，非常成功。已為全世界公認。中央擺脫了對地方財政的依賴，逆轉成地方需要依賴中央了。但現在地方對中央的依賴又太高了，支出的40%要中央給錢。省長要幹什麼事兒，花錢40%要等財政給錢，中央不及時給，這事兒就幹不成了。我認為地方80%的收入自己收，20%依賴中央，這樣的格局比較好。
地方依賴中央的比重高，對省長履職不方便。我覺得，收入佔到他支出的80%左右比較合適。地方收100%甚至給中央交錢不行，中央還是要有給地方一定的轉移支付，但比重不能太大，佔地方支出的20%左右為宜。
自己收的錢如果能到80%，地方政府才能正常運行。比如1月份要干個重要事兒，即使中央轉移支付沒有到賬，自己的收入也能調劑使用。
南方週末：地方40%以上的支出依賴於轉移支付，有哪些問題？會怎麼改革？
許善達：現在總的轉移支付量太大，在總的轉移支付之下，專項轉移支付又太多。
這一點，中央已經明確了，要求財政部等有關部門研究現在的專項轉移支付有多少，要把專項轉移支付變成一般性轉移支付。不要管他花錢幹什麼，只要說這個職能是你的，我把錢給你，你自己安排。
另外定下來的是中央要增加支出責任，但責任到多少得一項一項研究，這個還在研究。
南方週末：在支出責任與組織收入方面，目前存在哪些有待改革的地方？
許善達：中央地方支出責任在很多方面不規範。
一般來說，跨地域的事項要中央支出，比如江河治理、食品安全等。法院、檢察院經費可以由中央支出，可以減少他們對地方政府的依賴。
在收入方面，相對而言，地方稅種彈性比較大，自由裁量權運用的比較大。
現在經濟增速放緩，為什麼國稅增長速度慢、地稅增長快？原因之一是地稅受省長、市長、縣長的約束大。我需要錢，你想辦法給我收。地稅局在收錢上，打擦邊球。比如說，企業所得稅可以分季度預繳，但是繳多少呢？如果收入形勢好，預繳少一點，要是收入形勢不好了，預繳多一點，明年4月給企業退一點。這都是合法的，算是擦邊球。但如何運用，空間是不一樣的。
國稅為什麼增長得慢？跟增值稅管理嚴格、不敢收過頭稅有關係。
國稅局屬於中央，還是不一樣。地方政府不能隨便讓國稅局把增值稅給改了。1990年代有的地方長官干預國稅局實行統一的增值稅，為了地方利益損害全國利益、中央利益和其他地方利益，被依法處理了。慢慢地，現在地方政府知道，增值稅的政策，有問題可以向中央反映，地方還是少干預。
南方週末：很多人認為分稅制的問題在於省以下沒有落實分稅制，你怎麼看？
許善達：我不太贊成這個說法。
省以下就不要像中央和地方一樣分稅。縣鄉里有什麼稅可分呢？我國經濟發展，越大的企業越往大城市走。把農業稅、個體戶的稅、小企業稅減了，鄉里有多少大企業，還有多少稅能收？越往下，按照稅種劃分收入的比重會越少。縣裡的開支要依賴省裡的撥錢。絕大多數的鄉，基本無稅可分。只有極少數特別發達的鄉，能夠跟縣裡分。
我認為省以下實行完全的分稅制，是不可能的，絕大部分省和市、市和縣、縣和鄉都按照稅種來劃分收入，這是做不到的。不是沒分好，是不可能分好。現在有一種建議，由省和市區、省和縣直接分稅，取消市和縣分稅制，簡稱「省財政直管縣」。一些地方搞了很多年，似乎尚未被地方政府認可。另外有一種建議，取消鄉一級財政，實行「鄉財縣管」。我認為全國絕大多數鄉可以實行。
國外，縣政府裡的支出責任很小，比如發達國家社保體系是聯邦政府的，和縣沒關係。中國的縣的支出責任要大得多，比如農民看病的錢社保部分就得縣裡撥。所以縣自己收那一點肯定不夠，必須上面撥錢。
南方週末：有人提出了調整增值稅分成比例的改革方案，你如何看待？它是否符合改革的方向？許善達：調整增值稅的分成比例這個方案不好。雖然給地方錢了，但這個錢不是地方政府徵收的，因為增值稅是國稅局收的。如果75︰25改成五五分成，地方收入更多了，但這個錢還要依賴中央財政。
而且這一改，返還數都得改。不管怎麼改，地方政府對中央政府的依賴程度沒有減少。
收入是一回事，誰來收是一回事，這兩個不是等價的。地方政府必須收到一定規模，轉移支付的比重不能太大。
同樣多的錢，不能光靠轉移支付。你光給我錢不行，我得自個兒收。錢和誰來收，有關聯，但是不能互相可替代。錢少了不行，我的支出解決不了；我自己組織收入太少了，都依賴中央也不行。這兩條必須都滿足。
財權裡包括徵稅的權。以前講財權和事權匹配，有問題，但只講財力和事權匹配也不行。財力必須和一部分財權有一定的匹配，這才是分稅制改革正常運行的原則。
南方週末：許多人認為營業稅改增值稅將是財稅體制改革的突破口，你怎麼看？接下來會如何改革？
許善達：營業稅改增值稅非常重要。拋開稅制改革對經濟的影響不說，就營改增對分稅制的影響而言，如果沒有配套措施，營改增會大大地加劇目前地方對中央財政依賴程度過高的問題。營改增的戰略已經付諸實施，現在必須解決的問題是如何解決分稅制不得不改的問題。而最主要的是要減輕地方政府對中央的依賴程度。目前對於需要解決地方稅體系中的主體稅種問題已經形成共識。
營改增也不是一步到位的，也是分年的。現在營改增部分100%歸地方，原來的增值稅仍然實行75︰25分成。這種格局肯定不能長期維持。同一增值稅，兩種分成制度，當企業在資本市場上進行重組的時候，新企業增值稅的分成比例如何確定？如果有制度允許的彈性空間，其結果一定是更多的增值稅收入會納入100%留給地方的制度，中央收入就會流失。
營業稅改增值稅和現行增值稅實行統一分成，地方政府要承受收入損失，更加依賴中央財政了，和現在的方針（減少地方政府對中央財政的依賴程度）相悖，現行分稅制就必然不可持續。因此，必須在營改增並實行統一分成比例的同時建立地方稅體系的主體稅種。
地方稅主體稅種的方案建議很多，我建議把目前的消費稅從生產環節轉移到零售環節劃歸地方政府作主體稅種，車輛購置稅並入消費稅。這個方案比較有效而且可行。從一些品目（比如汽車、摩托車）開始，讓地方稅務局在零售環節徵收消費稅。
現在雖然還有很多困難，地方稅務局還是有能力在零售環節來收。
為什麼消費稅要由地方政府在零售環節徵收？除瞭解決分稅制所需要的地方稅體系主體稅種以外，還可以有三項改革紅利：一是可以給地方政府下放徵稅的權力。因為零售環節已經退出產業鏈，在稅目的確定、稅率的調整上，地方政府作出一些中央授權範圍內的調整，不影響其他地區和中央的收入。二是生產環節稅收收入比重減少，而消費環節稅收收入比重提高，可以減少地方對投資生產企業的刺激，而增加地方擴大消費的刺激。三是零售環節的消費稅可以實行價外稅，有利於壓縮稅務機關執法隨意性，提高納稅人稅收法治意識。這對整個稅制和分稅制運行很有好處。