中国土地管理法是不是一张废纸?

——杭州“西溪湿地”圈地记（一）

2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《中华人民共和国土地管理法》作如下修改：第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。这一修改，给全国土地管理市场造成混乱。什么叫“公共利益”？什么叫“依法”？依什么法？立法者没有解释清楚，于是地方政府和官员根据对自己是否有利，作出种种歪曲的解释，并依据这种解释对农民进行了变本加厉的掠夺。依什么法？依宪法，依土地管理法。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地35公顷的；（ 三）其他土地超过七十公顷的。但是，恰恰是这条最基本的法律，没有一个地方的政府遵守，甚至连一个乡政府圈走几十亩、几百亩耕地也如探囊取物，从而使这部土地管理法成了一张废纸。从2004年开始的杭州市西溪湿地圈地运动，以无可辩驳的事实证明了这一点。

规避法律，撤村建居

西溪位于杭州市西部，是一块面积10平方公里左右的湿地，东距西湖仅5公里之遥。这里和西湖、西泠并称为杭州“三西”。根据 2004年1月杭州市政府批复同意的《西溪湿地综合保护工程总体规划》，西溪湿地保护分三个层次：一是湿地保护区，共计11.4平方公里，用于建设“西溪湿地公园”；二是外围保护地带，占地15.7平方公里；三是周边景区控制区，用地范围约为50平方公里。整个工程涉及西湖区蒋村乡、余杭区五常乡两个乡几万亩土地，其中核心区块15000亩土地位于蒋村乡。这些土地包括粮田、菜地、鱼塘、果林等，根据土地管理法的规定都属于基本农田。1999年1月1日，蒋村乡的农民与当地村委会签订了《西湖区农村土地承包合同》，承包期为30年，到2028年12月31日为止。合同签订后，杭州市西湖区人民政府给农民核发了《浙江省农村土地承包权证》。根据宪法第十条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第十四条及2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，蒋村乡的农民对此享有不可剥夺的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，除国务院外，任何一级政府都不得征收这块土地。如果严格按照法律办事，作为杭州市政府的形象工程和西湖区政府的政绩工程的“西溪湿地综合保护工程”就无法进行。

在这种情况下，杭州市政府和西湖区政府便使出了规避法律的拿手好戏。2003年12月24日，杭州市政府下发《关于增补西湖区蒋村乡包建村等10个行政村为撤村建居试点村的批复》（杭政函[2003]179号），将蒋村乡包建村、深潭口村等10个行政村列为杭州市第二批撤村建居试点村。2004年2月11 日，杭州市政府又出台了《关于先行收购蒋村乡周家村等撤村建居土地的批复》（杭政函[2004]21号），同意杭州市土地储备中心对“西溪湿地综合保护首期工程”涉及的蒋村乡周家村、深潭口村等4 个已完成撤村建居村的373.6531公顷（合计5604.8亩）土地先行收购，并划给西湖区政府使用。从这两个文件的出台看，杭州市政府和西湖区政府醉翁之意不在酒，它们的目的不是把要农民变为居民，而是要把农民的土地变成“国有”，然后按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项的规定，将农民的土地攫为己有，这样就规避了宪法第十条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法》第十四条、第四十五条的规定，从而达到其掠夺农民的目的。2005年11月7日浙江省国土资源厅在答复深潭口村农民吕金法等的《浙江省国土资源信访事项复核意见告知书》（浙土资信复核[2005]53号）中称：“本机关认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项的规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地归国家所有。西溪湿地综合保护首期工程用地通过撤村建居，将集体土地收购为国有，该收购符合法律、法规及有关政策的规定。”省国土厅的这个复函，肯定了杭州市政府和西湖区政府的做法。但这个复函无论从法律上还是从政策上来说，都是名不正言不顺。说它“名不正”，是因为它用《中华人民共和国土地管理法实施条例》来对抗、否定《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》；说它“言不顺”，是因所谓的“撤村建居”没有任何的法律依据，从政策上来说是一种“强权政策”。蒋村乡的农民世世代代以土地为生，没有任何人愿意成一个挂名的“城镇居民”。在现行法律法规中，笔者没有查到过一条哪怕是规章层级上的“撤村建居”的规定，级别最高的是浙江省国土资源厅2005年6月12日发布的《关于进一步加强撤村建居土地管理工作的意见》，其余都是一些市、县级的国土资源局、城乡建设局、规划局等职能部门发布的文件。根据《立法法》的规定，即使是浙江省国土资源厅发布的文件也不具有法律效力，更何况市、县级的文件！这些文件充其量是一些政策性的文件，它们怎能与法律甚至宪法相对抗？

与此相反的是，国务院在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号文件）第（十）条中明确规定“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。2005年3月4日，国务院法制办、国土资源部等专门针对《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项发出解释意见，重申“不得以征地为目的搞撤村建居”，并明确指出，只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有。即使是浙江省国土资源厅的《关于进一步加强撤村建居土地管理工作的意见》，亦明确规定：“在土地利用总体规划确定的城市规划近期建设用地范围内，土地被征收后剩余的人均耕地在0.2亩以下的行政村，经依法批准撤村建居，全部成员转为城镇居民的，其剩余集体所有土地可以依法征收为国有土地。”按照这个规定撤村建居，也要遵守许多规定，其中有“村民会议通过（按照《村民组织法》规定的要求通过）撤村建居的决议（与会人员须签字盖章）”和征收剩余集体所有土地必须报经省政府批准”。但西溪湿地的“撤村建居”完全违反了浙江省国土资源厅的《关于进一步加强撤村建居土地管理工作的意见》。2004年初杭州市政府决定建设西溪湿地公园一期工程后，世代居住于此的农户们于2004年1月15日被一次性转为城市户口；紧接着，杭州市政府以其身份已转为市民为由，征用蒋村乡周家村、深潭口村等四个村共5605亩农田、鱼塘，用于建设西溪湿地公园一期工程。据统计，蒋村乡共有12 个行政村，农村人口1.12万，人均耕地2亩左右，其中水稻田5678亩。即使浙江省国土资源厅的《关于进一步加强撤村建居土地管理工作的意见》这个文件合法，那么在人均耕地的面积上，也远远达不到要求（相差近10倍），此外，在程序上，根本没有召开过村民大会，而根据《村民组织法》，这么重大的事情必须由村民大会通过。

规避法定审批权限，16次拆分征地

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（二）条规定：“严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。”国务院提出要“严禁”的行为，也正是这次西溪湿地征迁中杭州市政府和西湖区政府所采取的瞒天过海的策略。2004年1月8日，杭州市政府决定成立由杭州市副市长项勤为总指挥、西湖区副区长黄春雷为副总指挥的“西溪湿地综合保护工程建设指挥部”，成员由杭州市计委、建委、旅游委、财政局、规划局、西湖管委会、国土局、林水局、环保局等单位负责人担任。西溪湿地公园项目的征地，以其面积大、力度强、速度快而令人瞩目。2004年5月8日，杭州市国土资源局、西湖区国土资源局联合发出16个《征地拆迁冻结通告》，宣布由杭州市土地储备中心把西溪湿地公园一期工程所需农村土地约4364亩农地征为国有，并无偿划拨给西湖区政府，交由西溪湿地工程指挥部开发建设。这16份“征地拆迁冻结通告”都签发于2004年5月8日，且文号相连，对应着西溪湿地保护第1至16地块。上述通告显示，这16个地块的征地批准机关为杭州市国土资源局。这16个地块本是一幅完整的土地，而杭州市国土资源局在上述16份征地文件中，每一地块的面积都控制在525亩以内，其中面积最小的为第12地块，共计167亩；最大的为第6、9、10地块，皆为450亩。依照现行土地法规，中国只有省级政府和国务院具有征地审批权。而省级只有“一般耕地”525亩的审批权。超过525亩，就必须报国务院审批。西溪湿地拟征地面积为这一标准的八倍强，所以杭州市政府就谋划了这个化整为零的方案。当《财经》杂志记者采访时，杭州市国土资源局有关人士对上述16份征地的正式批准文件讳莫如深，既不愿提供文本，也不肯接受采访，这说明了他们的心虚。这16 份《征地拆迁冻结通告》中，所引用的法律依据是《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》和《杭州市征用集体所有土地实施办法》，而不是《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，甚至连省里的法规、规章也没有提到。

“株连九族”的圈地令

杭州市、西湖区和蒋村乡三级政府的非法征地不但受到被征地块农民的反对和抵制，部分乡、村干部也表示不满。为了完成征地拆迁任务，中共杭州市蒋村乡委员会和蒋村乡政府于2004年4月28日联合发布了“蒋委[2004]21号”和“蒋政发[2004]46号”《关于群策群力加快征迁工作的意见》，该《意见》的所谓群策群力，实际上是一种株连的做法，被农民和乡、村干部称为“株连九族”。这份《关于群策群力加快征迁工作的意见》没有任何法律意义上的效力，但它在这次征地拆迁中的作用却超过任何法律文件，这表明了共产党的专制和横蛮，这是一道不折不扣的“圈地令”。按照这道圈地令，蒋村乡机关所有的公务员、乡属事业单位在册人员和部分企业职工必须将自己的亲属名单上报到乡里，并动员亲属无条件地服从征地拆迁。亲属的范围包括：父母亲、岳父母、公婆、娘舅、姑父母、姨父母、子女、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、舅佬、连襟、寄亲、女婿、外娚（女）、侄子女等同辈、上辈、下辈。该圈地令规定了五条“工作纪律”：一、机关工作人员要如实填报在“核心景区”（王家桥村、周家村村、深潭口村）内的亲戚，主动积极做好征迁工作，不许隐瞒不报；二、如果不如实填报，不配合征迁工作，一经查实将扣除本人全年奖金，并给予党纪、政纪处分；三、机关、事业单位工作人员要在限定时间内（三天）做好亲戚的工作，做到能及时丈量、评估、签约；四、如果在限定时间内未能做好亲戚的工作，将给予停止单位工作，专做亲戚工作，期间按事假处理；五、如在规定的时间内仍不能做好亲戚的工作，以致拖延西溪湿地工程的后腿，乡党委、政府将按实际情况提请有关部门对有关机关、事业单位工作人员进行相关的行政处分直至辞退处理。与这道“圈地令”相配套，中共蒋村乡纪律检查委员会发布了《关于西溪湿地综合保护工作若干组织纪律》，提出了“严肃党的组织纪律，在思想上行动上与上级党组织保持高度统一、要执行党的决定，服从组织分配，认真贯彻执行征迁政策，完成上级组织交给的任务”等七条纪律。从这两个文件看，西溪湿地的征迁完全是一个非法律行为，而且是类似共产党当年闹革命时打土豪、分田地的劫掠行为，但这次劫掠的对象不是土豪，而是农民。这两份文件下达后，蒋村乡及其所辖12个行政村的村干部慑于威廹，只好昧着良心干起那拖人下水的勾当，株连了不少亲戚，但也有人“以身试法”——西湖区蒋村乡政府经济发展办公室原聘用干部周玉法，家住周家村，由于没有按时（三天期限）做好亲戚的工作，签订房屋拆迁补偿安置协议，被乡政府辞退。

新“三光政策”

蒋村乡农民在《让西溪湿地公园大白于天下——保护湿地生态是假》的文告中称此次征地拆迁是“三光政策”：土地占光、房屋拆光、农民赶光。圈地令下达后，一期工程涉及的650户农民收到了拆迁通知。《通知》以命令的口气写道：“×××，限期到村委签订协议书，并按规定时间腾空交房，过期将你户列为强拆对象，望三思而行以免经济受损”，这完全是一种强盗行径。不可思议的是，蒋村乡政府强廹农签字的《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，是一张空白文书，上面只有表格，没有内容，既没写被拆迁人的房屋面积，也没有写补偿款项等内容。这种只让人签个名字的“协议”，可称为“光票协议”，加上前面的“三光”，一共是“四光”，所以也可称“四光政策”。 据村民说，几乎每天傍晚都会有乡政府工作人员到农民家里来动员办理拆迁手续，不签拆迁协议就一直待到第二天清晨，甚至还有警察在旁助阵，有些人受不了这样的折磨不得不签约。正是在这种咄咄逼人“四光政策”高压下，仅仅半年时间，蒋村乡一期工程涉及的650户拆迁对象，便有630户签订了拆迁协议。另有20 户奋起抗争，结果当然是惨败。村民说，在丈量、评估、签约等过程中，都是政府指定评估单位和相关人员进行的，拆迁（非强制拆迁）过程中，还有警察在旁边助阵。这种带有胁廹、强权的行政手段使得被签约拆迁根本没有平等协商的余地。2004年9月29日，西湖区政府和法院大概出动了300余人要强迁当地的住户，他们出动了防暴警察和武警，甚至出动了救护车、消防车，就是怕强迁引起老百姓的抵抗。那天，杭州维权人士刘进成赶到蒋村乡，替拆迁户发出不平之鸣。当局威胁刘进成，如果继续宣传宪法，抵制强迁，将对他进行劳教 。刘进成说：抓人是你们的权力，我维护宪法，维护人权是正义的，由你们抓吧。刘进成离开村时，在路上被拖上警车，好多村民都目击了现场。刘进成在当地是知名的维权人士，公安怕引起骚动，下午就转给法院了，以妨碍执行的罪名拘留10天。因房屋被拆除，政府对宅基地未做任何补偿，一些农民上访，但被当局以各种罪名拘留。据不完全统计，周家村的的蒋明芝、沈明珠、费坤林、钱立高，深潭口村的蒋桂芝、蒋寿荣、杨雪英、沈福芝、蒋桂福、蒋水泉、蒋阿三、蒋蚕法、蒋荣火、沈树福、沈妙荣和三深村的沈寿荣等16位农民先后被拘留，拘留时间最长的是蒋明芝，被刑事拘留达一个月。蒋村乡三深村农民沈炳炎告诉《财经》杂志记者：“对坚持不搬的人家，从2005年上半年起，政府断了电，村民没办法抽水种地，稻田都荒了。现在全村房屋大多已经拆掉了。”

2004年10月15日，周家村全体村民写了一封《谁来保护我们农民的命根子——土地；谁来维护我们农民的合法权益？》的陈情书，寄给胡锦涛等全体政治局委员及何勇、肖扬、贾春旺等30人，并同时寄发给中共中央书记处、中共中央办公厅、国务院办公厅、全国人大办公厅等15家中央机关和中央电视台、中央人民广播电台、人民日报等9家大媒体，但没有任何反应。2005年7月1日，周家村、王家桥村、深潭口村700余名首期被拆迁申诉人向胡锦涛、吴邦国、温家宝、吴官正及国土资源部部长孙文盛等寄出了《开发西溪湿地，百姓权益谁保护？关于对杭州市有关部门强拆房强迁村民的申诉》，提出了“还我家园、还我农田、还我鱼塘、还我柿树、还我房屋、还我为杭州市人民服务的水产市场”要求，但至今仍不见有回音。

西溪湿地二期综合保护工程征迁工作于2006年6月全面启动。据悉，此次拆迁涉及王家桥、三深、深潭口、包建、合建、龙章、蒋村等7个社区，征地面积约为7500亩，共需拆迁农户1845户，迁移坟墓8600余座。目前，二期工程正在如火如荼地进行，征地拆迁的规模和强度比一期工程更大。杭州市政府的杭土资拆许字（2006）第072号《房屋拆迁许可证》显示，在2007年5月9日前，蒋村乡政府被要求完成二期工程所属范围内的拆迁任务，因此，蒋村乡建立了由乡主要领导亲自挂帅的领导小组，同时制定了“切实可行”的征迁工作方案，出台了分段奖励办法，落实了工作组例会制度，为推进西溪二期征迁工作做好了“充分准备”。对此，蒋村乡村民热切希望上级有关部门采取有力措施制止西溪湿地的非法圈地行为，并呼吁国内外舆论高度关注此事。

原载《自由圣火》2007年5月6日