中國土地管理法是不是一張廢紙?

——杭州「西溪濕地」圈地記（一）

2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定對《中華人民共和國土地管理法》作如下修改：第二條第四款修改為：「國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的「徵用」修改為「徵收」。這一修改，給全國土地管理市場造成混亂。什麼叫「公共利益」？什麼叫「依法」？依什麼法？立法者沒有解釋清楚，於是地方政府和官員根據對自己是否有利，作出種種歪曲的解釋，並依據這種解釋對農民進行了變本加厲的掠奪。依什麼法？依憲法，依土地管理法。《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規定：「徵收下列土地的，由國務院批准：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地35公頃的；（ 三）其他土地超過七十公頃的。但是，恰恰是這條最基本的法律，沒有一個地方的政府遵守，甚至連一個鄉政府圈走幾十畝、幾百畝耕地也如探囊取物，從而使這部土地管理法成了一張廢紙。從2004年開始的杭州市西溪濕地圈地運動，以無可辯駁的事實證明了這一點。

規避法律，撤村建居

西溪位於杭州市西部，是一塊面積10平方公里左右的濕地，東距西湖僅5公里之遙。這裡和西湖、西泠並稱為杭州「三西」。根據 2004年1月杭州市政府批復同意的《西溪濕地綜合保護工程總體規劃》，西溪濕地保護分三個層次：一是濕地保護區，共計11.4平方公里，用於建設「西溪濕地公園」；二是外圍保護地帶，佔地15.7平方公里；三是周邊景區控制區，用地範圍約為50平方公里。整個工程涉及西湖區蔣村鄉、餘杭區五常鄉兩個鄉幾萬畝土地，其中核心區塊15000畝土地位於蔣村鄉。這些土地包括糧田、菜地、魚塘、果林等，根據土地管理法的規定都屬於基本農田。1999年1月1日，蔣村鄉的農民與當地村委會簽訂了《西湖區農村土地承包合同》，承包期為30年，到2028年12月31日為止。合同簽訂後，杭州市西湖區人民政府給農民核發了《浙江省農村土地承包權證》。根據憲法第十條第二款、《中華人民共和國土地管理法》第十四條及2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，蔣村鄉的農民對此享有不可剝奪的權利。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規定，除國務院外，任何一級政府都不得徵收這塊土地。如果嚴格按照法律辦事，作為杭州市政府的形象工程和西湖區政府的政績工程的「西溪濕地綜合保護工程」就無法進行。

在這種情況下，杭州市政府和西湖區政府便使出了規避法律的拿手好戲。2003年12月24日，杭州市政府下發《關於增補西湖區蔣村鄉包建村等10個行政村為撤村建居試點村的批復》（杭政函[2003]179號），將蔣村鄉包建村、深潭口村等10個行政村列為杭州市第二批撤村建居試點村。2004年2月11 日，杭州市政府又出臺了《關於先行收購蔣村鄉周家村等撤村建居土地的批復》（杭政函[2004]21號），同意杭州市土地儲備中心對「西溪濕地綜合保護首期工程」涉及的蔣村鄉周家村、深潭口村等4 個已完成撤村建居村的373.6531公頃（合計5604.8畝）土地先行收購，並劃給西湖區政府使用。從這兩個文件的出臺看，杭州市政府和西湖區政府醉翁之意不在酒，它們的目的不是把要農民變為居民，而是要把農民的土地變成「國有」，然後按《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第五項的規定，將農民的土地攫為己有，這樣就規避了憲法第十條第二款、《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》第十四條、第四十五條的規定，從而達到其掠奪農民的目的。2005年11月7日浙江省國土資源廳在答覆深潭口村農民呂金法等的《浙江省國土資源信訪事項覆核意見告知書》（浙土資信覆核[2005]53號）中稱：「本機關認為，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第五項的規定，農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬於其成員集體所有的土地歸國家所有。西溪濕地綜合保護首期工程用地通過撤村建居，將集體土地收購為國有，該收購符合法律、法規及有關政策的規定。」省國土廳的這個復函，肯定了杭州市政府和西湖區政府的做法。但這個復函無論從法律上還是從政策上來說，都是名不正言不順。說它「名不正」，是因為它用《中華人民共和國土地管理法實施條例》來對抗、否定《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》；說它「言不順」，是因所謂的「撤村建居」沒有任何的法律依據，從政策上來說是一種「強權政策」。蔣村鄉的農民世世代代以土地為生，沒有任何人願意成一個掛名的「城鎮居民」。在現行法律法規中，筆者沒有查到過一條哪怕是規章層級上的「撤村建居」的規定，級別最高的是浙江省國土資源廳2005年6月12日發布的《關於進一步加強撤村建居土地管理工作的意見》，其餘都是一些市、縣級的國土資源局、城鄉建設局、規劃局等職能部門發布的文件。根據《立法法》的規定，即使是浙江省國土資源廳發布的文件也不具有法律效力，更何況市、縣級的文件！這些文件充其量是一些政策性的文件，它們怎能與法律甚至憲法相對抗？

與此相反的是，國務院在《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號文件）第（十）條中明確規定「禁止擅自通過‘村改居’等方式將農民集體所有土地轉為國有土地」。2005年3月4日，國務院法制辦、國土資源部等專門針對《〈土地管理法〉實施條例》第二條第五項發出解釋意見，重申「不得以征地為目的搞撤村建居」，並明確指出，只有在農民集體所有的土地逐漸被依法徵收，並全部轉為城市居民後，才能對農民集體剩餘的少量土地轉為國有。即使是浙江省國土資源廳的《關於進一步加強撤村建居土地管理工作的意見》，亦明確規定：「在土地利用總體規劃確定的城市規劃近期建設用地範圍內，土地被徵收後剩餘的人均耕地在0.2畝以下的行政村，經依法批准撤村建居，全部成員轉為城鎮居民的，其剩餘集體所有土地可以依法徵收為國有土地。」按照這個規定撤村建居，也要遵守許多規定，其中有「村民會議通過（按照《村民組織法》規定的要求通過）撤村建居的決議（與會人員須簽字蓋章）」和徵收剩餘集體所有土地必須報經省政府批准」。但西溪濕地的「撤村建居」完全違反了浙江省國土資源廳的《關於進一步加強撤村建居土地管理工作的意見》。2004年初杭州市政府決定建設西溪濕地公園一期工程後，世代居住於此的農戶們於2004年1月15日被一次性轉為城市戶口；緊接著，杭州市政府以其身份已轉為市民為由，徵用蔣村鄉周家村、深潭口村等四個村共5605畝農田、魚塘，用於建設西溪濕地公園一期工程。據統計，蔣村鄉共有12 個行政村，農村人口1.12萬，人均耕地2畝左右，其中水稻田5678畝。即使浙江省國土資源廳的《關於進一步加強撤村建居土地管理工作的意見》這個文件合法，那麼在人均耕地的面積上，也遠遠達不到要求（相差近10倍），此外，在程序上，根本沒有召開過村民大會，而根據《村民組織法》，這麼重大的事情必須由村民大會通過。

規避法定審批許可權，16次拆分征地

《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》第（二）條規定：「嚴格依照法定許可權審批土地。農用地轉用和土地徵收的審批權在國務院和省、自治區、直轄市人民政府，各省、自治區、直轄市人民政府不得違反法律和行政法規的規定下放土地審批權。嚴禁規避法定審批許可權，將單個建設項目用地拆分審批。」國務院提出要「嚴禁」的行為，也正是這次西溪濕地征遷中杭州市政府和西湖區政府所採取的瞞天過海的策略。2004年1月8日，杭州市政府決定成立由杭州市副市長項勤為總指揮、西湖區副區長黃春雷為副總指揮的「西溪濕地綜合保護工程建設指揮部」，成員由杭州市計委、建委、旅遊委、財政局、規劃局、西湖管委會、國土局、林水局、環保局等單位負責人擔任。西溪濕地公園項目的征地，以其面積大、力度強、速度快而令人矚目。2004年5月8日，杭州市國土資源局、西湖區國土資源局聯合發出16個《征地拆遷凍結通告》，宣布由杭州市土地儲備中心把西溪濕地公園一期工程所需農村土地約4364畝農地征為國有，並無償劃撥給西湖區政府，交由西溪濕地工程指揮部開發建設。這16份「征地拆遷凍結通告」都簽發於2004年5月8日，且文號相連，對應著西溪濕地保護第1至16地塊。上述通告顯示，這16個地塊的征地批准機關為杭州市國土資源局。這16個地塊本是一幅完整的土地，而杭州市國土資源局在上述16份征地文件中，每一地塊的面積都控制在525畝以內，其中面積最小的為第12地塊，共計167畝；最大的為第6、9、10地塊，皆為450畝。依照現行土地法規，中國只有省級政府和國務院具有征地審批權。而省級只有「一般耕地」525畝的審批權。超過525畝，就必須報國務院審批。西溪濕地擬征地面積為這一標準的八倍強，所以杭州市政府就謀劃了這個化整為零的方案。當《財經》雜誌記者採訪時，杭州市國土資源局有關人士對上述16份征地的正式批准文件諱莫如深，既不願提供文本，也不肯接受採訪，這說明瞭他們的心虛。這16 份《征地拆遷凍結通告》中，所引用的法律依據是《杭州市徵用集體所有土地房屋拆遷管理條例》和《杭州市徵用集體所有土地實施辦法》，而不是《中華人民共和國土地管理法》和《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》，甚至連省裡的法規、規章也沒有提到。

「株連九族」的圈地令

杭州市、西湖區和蔣村鄉三級政府的非法征地不但受到被征地塊農民的反對和抵制，部分鄉、村幹部也表示不滿。為了完成征地拆遷任務，中共杭州市蔣村鄉委員會和蔣村鄉政府於2004年4月28日聯合發布了「蔣委[2004]21號」和「蔣政發[2004]46號」《關於群策群力加快征遷工作的意見》，該《意見》的所謂群策群力，實際上是一種株連的做法，被農民和鄉、村幹部稱為「株連九族」。這份《關於群策群力加快征遷工作的意見》沒有任何法律意義上的效力，但它在這次征地拆遷中的作用卻超過任何法律文件，這表明瞭共產黨的專制和橫蠻，這是一道不折不扣的「圈地令」。按照這道圈地令，蔣村鄉機關所有的公務員、鄉屬事業單位在冊人員和部分企業職工必須將自己的親屬名單上報到鄉里，並動員親屬無條件地服從征地拆遷。親屬的範圍包括：父母親、岳父母、公婆、娘舅、姑父母、姨父母、子女、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、舅佬、連襟、寄親、女婿、外娚（女）、侄子女等同輩、上輩、下輩。該圈地令規定了五條「工作紀律」：一、機關工作人員要如實填報在「核心景區」（王家橋村、周家村村、深潭口村）內的親戚，主動積極做好征遷工作，不許隱瞞不報；二、如果不如實填報，不配合征遷工作，一經查實將扣除本人全年獎金，並給予黨紀、政紀處分；三、機關、事業單位工作人員要在限定時間內（三天）做好親戚的工作，做到能及時丈量、評估、簽約；四、如果在限定時間內未能做好親戚的工作，將給予停止單位工作，專做親戚工作，期間按事假處理；五、如在規定的時間內仍不能做好親戚的工作，以致拖延西溪濕地工程的後腿，鄉黨委、政府將按實際情況提請有關部門對有關機關、事業單位工作人員進行相關的行政處分直至辭退處理。與這道「圈地令」相配套，中共蔣村鄉紀律檢查委員會發布了《關於西溪濕地綜合保護工作若干組織紀律》，提出了「嚴肅黨的組織紀律，在思想上行動上與上級黨組織保持高度統一、要執行黨的決定，服從組織分配，認真貫徹執行征遷政策，完成上級組織交給的任務」等七條紀律。從這兩個文件看，西溪濕地的征遷完全是一個非法律行為，而且是類似共產黨當年鬧革命時打土豪、分田地的劫掠行為，但這次劫掠的對象不是土豪，而是農民。這兩份文件下達後，蔣村鄉及其所轄12個行政村的村幹部懾於威廹，只好昧著良心幹起那拖人下水的勾當，株連了不少親戚，但也有人「以身試法」——西湖區蔣村鄉政府經濟發展辦公室原聘用幹部周玉法，家住周家村，由於沒有按時（三天期限）做好親戚的工作，簽訂房屋拆遷補償安置協議，被鄉政府辭退。

新「三光政策」

蔣村鄉農民在《讓西溪濕地公園大白於天下——保護濕地生態是假》的文告中稱此次征地拆遷是「三光政策」：土地佔光、房屋拆光、農民趕光。圈地令下達後，一期工程涉及的650戶農民收到了拆遷通知。《通知》以命令的口氣寫道：「×××，限期到村委簽訂協議書，並按規定時間騰空交房，過期將你戶列為強拆對象，望三思而行以免經濟受損」，這完全是一種強盜行徑。不可思議的是，蔣村鄉政府強廹農簽字的《徵用集體土地房屋拆遷補償安置協議書》，是一張空白文書，上面只有表格，沒有內容，既沒寫被拆遷人的房屋面積，也沒有寫補償款項等內容。這種只讓人簽個名字的「協議」，可稱為「光票協議」，加上前面的「三光」，一共是「四光」，所以也可稱「四光政策」。 據村民說，幾乎每天傍晚都會有鄉政府工作人員到農民家裡來動員辦理拆遷手續，不簽拆遷協議就一直待到第二天清晨，甚至還有警察在旁助陣，有些人受不了這樣的折磨不得不簽約。正是在這種咄咄逼人「四光政策」高壓下，僅僅半年時間，蔣村鄉一期工程涉及的650戶拆遷對象，便有630戶簽訂了拆遷協議。另有20 戶奮起抗爭，結果當然是慘敗。村民說，在丈量、評估、簽約等過程中，都是政府指定評估單位和相關人員進行的，拆遷（非強制拆遷）過程中，還有警察在旁邊助陣。這種帶有脅廹、強權的行政手段使得被簽約拆遷根本沒有平等協商的餘地。2004年9月29日，西湖區政府和法院大概出動了300餘人要強遷當地的住戶，他們出動了防暴警察和武警，甚至出動了救護車、消防車，就是怕強遷引起老百姓的抵抗。那天，杭州維權人士劉進成趕到蔣村鄉，替拆遷戶發出不平之鳴。當局威脅劉進成，如果繼續宣傳憲法，抵制強遷，將對他進行勞教 。劉進成說：抓人是你們的權力，我維護憲法，維護人權是正義的，由你們抓吧。劉進成離開村時，在路上被拖上警車，好多村民都目擊了現場。劉進成在當地是知名的維權人士，公安怕引起騷動，下午就轉給法院了，以妨礙執行的罪名拘留10天。因房屋被拆除，政府對宅基地未做任何補償，一些農民上訪，但被當局以各種罪名拘留。據不完全統計，周家村的的蔣明芝、瀋明珠、費坤林、錢立高，深潭口村的蔣桂芝、蔣壽榮、楊雪英、瀋福芝、蔣桂福、蔣水泉、蔣阿三、蔣蠶法、蔣榮火、瀋樹福、瀋妙榮和三深村的瀋壽榮等16位農民先後被拘留，拘留時間最長的是蔣明芝，被刑事拘留達一個月。蔣村鄉三深村農民瀋炳炎告訴《財經》雜誌記者：「對堅持不搬的人家，從2005年上半年起，政府斷了電，村民沒辦法抽水種地，稻田都荒了。現在全村房屋大多已經拆掉了。」

2004年10月15日，周家村全體村民寫了一封《誰來保護我們農民的命根子——土地；誰來維護我們農民的合法權益？》的陳情書，寄給胡錦濤等全體政治局委員及何勇、肖揚、賈春旺等30人，並同時寄發給中共中央書記處、中共中央辦公廳、國務院辦公廳、全國人大辦公廳等15家中央機關和中央電視臺、中央人民廣播電臺、人民日報等9家大媒體，但沒有任何反應。2005年7月1日，周家村、王家橋村、深潭口村700餘名首期被拆遷申訴人向胡錦濤、吳邦國、溫家寶、吳官正及國土資源部部長孫文盛等寄出了《開發西溪濕地，百姓權益誰保護？關於對杭州市有關部門強拆房強遷村民的申訴》，提出了「還我家園、還我農田、還我魚塘、還我柿樹、還我房屋、還我為杭州市人民服務的水產市場」要求，但至今仍不見有回音。

西溪濕地二期綜合保護工程征遷工作於2006年6月全面啟動。據悉，此次拆遷涉及王家橋、三深、深潭口、包建、合建、龍章、蔣村等7個社區，征地面積約為7500畝，共需拆遷農戶1845戶，遷移墳墓8600餘座。目前，二期工程正在如火如荼地進行，征地拆遷的規模和強度比一期工程更大。杭州市政府的杭土資拆許字（2006）第072號《房屋拆遷許可證》顯示，在2007年5月9日前，蔣村鄉政府被要求完成二期工程所屬範圍內的拆遷任務，因此，蔣村鄉建立了由鄉主要領導親自挂帥的領導小組，同時制定了「切實可行」的征遷工作方案，出臺了分段獎勵辦法，落實了工作組例會制度，為推進西溪二期征遷工作做好了「充分準備」。對此，蔣村鄉村民熱切希望上級有關部門採取有力措施制止西溪濕地的非法圈地行為，並呼籲國內外輿論高度關注此事。

原載《自由聖火》2007年5月6日