辛亥大变局时的清廷财政(图)

清末百姓生活照（资料图片/betway必威体育官网 配图）

自1900年以来，清廷对外赔款的压力十分沉重，《辛丑条约》赔款四万万五千万两，分三十九年还清，年息四厘，共九万万八千多万两，加上各省教案赔款，《马关条约》的对日赔款等，总计在十万万两以上，每年实际支付不下于二千五百万两，巨额的赔款以关税、盐税等主要财源为担保。新军二十六镇加上旧军巡防营，军费开支也很庞大，财政收入入不敷出。

清廷财政入不敷出，赤字严重

宣统二年各省试编下一年度的预算，不敷在一百万两以上的有贵州105万、江苏108万、安徽、福建各115万、广西137万、湖南157万、云南193万、江西254万、湖北539万、四川774万。各省所列岁入中不少省列有协款收入，并无保证。各省实际的财政赤字只会更大。

宣统三年也就是辛亥年的全国预算，岁入二万九千六百九十六万二千七百两，岁出三万三千八百六十五万两，缺口在四千万两以上。那些年每年的财政赤字大致都在这个数字上下。

各省财政也是如此，当时各省印出的《财政说明书》几乎都提到财政极其困难，江苏省称“近年财政异常竭蹶”，陕西省称“入不敷出”，奉天省称收入“几已竭泽而渔”，湖南省称“财政困难已达极点”，甘肃省称“财政至今日紊乱极矣”，向为东南财赋之区的浙江在财政说明书中说：“近年以来，新政繁兴，在在需款，欲加赋则民不堪命，欲节用则事不易行，徒令司空仰屋而嗟，计臣束手无策揆厥。”（转引张朋园《预备立宪的现代性》，第113页。）

1911年9月16日，英国驻华公使朱尔典的档案中有一份第二季度的新闻摘要，其中涉及湖南、浙江、湖北三省的财政困难状况：

估计湖南省财政亏空达五百万两银以上，……在实际支出方面，仅新军建设一项每年就得支出一二百万两，手头资金完全不能满足教育、法政、警政、办公以及军务等多方面的支出需要。

年初估计湖北今年将亏空二百万两银，即使算上批发扣除和硬性节支，省当局仍远远不能够使收支达到平衡……

浙江省也存在类似情况，去年全省财政总亏空已突破一百万两银。藩司拖欠未付的款项有：应交付给海关的厘金收入；对盐税局、漕粮处和各家银行的五十多万两银的欠款；必须上缴中央政府的八十二万两银的税收。（《辛亥革命史资料新编》第八卷，第78、79页。）

雪上加霜的清廷财政状况

1911年，武昌起义爆发，清廷的财政状况雪上加霜，各地要款的电报雪片一般飞到北京。

10月12日，湖广总督瑞瀓急电北京内阁、军咨府、海陆军部、度支部、邮传部，要度支部筹拨银二三百万，以备饷械犒赏等项之用。

同一天，两广总督张鸣歧电奏，财力异常艰窘，要求将应解京部各款，酌量截留，以济目前之急。14日，谕旨下达：“至所请截留京饷一节，着度支部议奏。”

10月17日，湖南要求将应解京的四十四万多两缓解，批准缓解十万两。

10月19日，瑞瀓还给载泽发电：“兵费紧急，请速拨银百万两，交德华银行电汇。”

10月21日，朝廷收到江西巡抚电奏，“江西财政奇窘，近日商家竞提存款，民间争兑现银，市面支空，非现银不能挽救，请饬部电沪分银行，先借二十万两来赣。至赣省额解各款，请俟防务稍松，再行照解。”内阁奉旨，“着度支部速议具奏”。

10月23日，朝廷要求两江总督张人骏添募军队，又说“部库支绌，无款可拨”，经费自行解决。他与铁良、张勋联名电奏：“惟江南财政困难，至今已极，实无可移之款，息借之外债经分别抵还，已所余无几。……惟有仰恳天恩，仍饬度支部保全东南大局，无论如何为难，迅即先筹的款银一百三十万两，分拨应用”。结果只批准先拨二十万两，连零头都不到。

同日，新授四川总督岑春煊电奏要添募八营，请度支部电上海大清银行筹拨一百万两现银。10月25日，下旨着度支部迅速筹拨。其实一直没有拨款。

安徽巡抚朱家宝请拨银五十万两以便募兵，朱批由两淮运库借拨十万两。朱家宝后来的奏折说，三次电请拨款，一分钱也没见到，所以没有添募一兵。

浙江巡抚增韫要求向大清银行借银二百万两，遭到拒绝。

10月27日，广西要求拨五十万两以增兵饷，上谕只是“着两广总督量为匀拨”。

同日，会办长江防守事宜调补江南提督张勋奏：“臣非不知部库支绌，鲜可拨济。然江南财政困难，久在圣明洞鉴之中。此次骤增多兵，无款移就。而戎机甚迫，焦灼莫名。”11月4日奉朱批：“所需饷项枪械，着度支部、陆军部迅速筹拨。”

无款可拨的窘局

也是这一天，荆州将军连魁等以六百里加急奏，旗营的饷银米折一向是湖北藩、盐两库供支，武昌、宜昌相继失陷，饷源断绝，九月的饷银会商荆宜道吴筠孙设法筹集，吴面告“道关两库存款无多，交通阻滞，市面紧急，筹款不易。且军务方兴，支用浩繁，恐难持久”，目前旗营俸饷米折两项，每月约需银四万二千余两，尚无着落。（《辛亥革命》五，第297-298页。）

10月31日，河南请求接济四五十万两，上谕批等到借到洋款后拨。11月1日，天津请借内币银一百万两，上谕批度支部酌量支借。11月6日，张家口请拨银元二十万元，批“无法筹拨”。

同日，新疆请求接济五十万两，上谕着度支部速议。直到12月24日，新疆布政使陈际唐给内阁袁世凯电说，“迭次奏请部拨款五十万两，藉资接济。至今未蒙汇拨。”

广东南韶连道左绍佐在11月5日和7日的日记中感叹：“而兵单财绌，惟有相顾咨嗟”，“无兵无饷，民穷财尽，公私赤立，何以图存。”（《近代史资料》1961年第1号，第514、515页。）

11月15日，河南道员祖谦等给袁世凯电，从前军饷就地筹集，“而今筋疲力尽，屡次电省无款”。（《辛亥革命》六，第106页。）

11月17日，山西大同镇总兵王得胜奏，每月需银一万二千两。几天后奉朱批，“着军咨府、度支部酌量筹拨”。（《中华民国史档案资料汇编》第一辑，第200页。）

11月25日，张锡銮受任山西巡抚，上奏要款：“……凡此急需之项，非有现银百十万两不足以资分布。无米之炊，实深焦灼。”要求度支部先行拨发银四十万两，携带前进。当日奉旨“著度支部酌量迅速筹拨”。（《辛亥革命》六，第197页。）

11月26日，河南巡抚宝棻奏：“现值军事未平，大局未定，经费则困难万状，用款则日益发生……”筹备饷械，需款较多，奉旨只有“该部知道”几个字。（《辛亥革命》七，第370、372页。）（未完待续，敬请关注明日历史版）

寄希望于举外债以解困

清廷府库空虚，根本无力应付各省各地要款的要求，唯一的办法就是借外债以“渡过”危机。

当武昌起义发生时，清廷度支部库存二百万两，仅荫昌出兵武汉就拨出一百五十万两，府库空虚，根本无力应付各省各地要款的要求，唯一的办法就是借外债。

为消除币制借款最后障碍，1911年10月11日到北京的四国银行团代表司戴德认为，四国银行团作为它们政府的半官方代理人面临着一个困难的局势，因为北京立刻需要一笔借款以付军饷，从而“渡过”危机。（《清帝逊位与列强》，第271页。）

法国驻日本公使馆武官贝尔当写信给陆军部长说，北京的财政收入很不稳定，“外国列强大约都被试探性地询问过是否愿意提供资金甚至物资援助。”（《辛亥革命史资料新编》第七卷，第361页。）

10月17日，英国《泰晤士报》驻北京记者莫理循写信给布拉姆说：

星期天我电报说清军部借外债与四国银行团接触，美、法赞同，德反对，英未定。但朱尔典毫不犹豫地认为不应提供贷款，我当然由衷地赞同他。……我将在报上尽我所能反对贷款。（《清末民初政情内幕》，第762、763页。）

10月21日，英驻华公使朱尔典致电英国外交大臣格雷：

没有财政资助它（清朝）不能维持下去，但我认为，尽管这种保证像通常那些不能履行其义务的国家一样，在我们向它提供援助前仍应坚持，无论其形式是更多的贷款还是暂缓偿付赔款。

作为必要的保证，我建议各省主要使用借款的部门也像北京一样雇佣海关外国职员担任监督或助理，他们服从于一个财政大臣属下的审核部门，所有成员均为外国人，按照统一制度办事。（《辛亥革命史资料新编》第八卷，第89页。）

朱尔典在信里提出需在一定条件下才可以借款给清廷，但美、法、德国的使节并不完全同意。法国代办坦白地表示，他们的政府已准备好所需的款项，主张迅速采取国际调停。但他也认为，在这紧张混乱的日子，国际调停不容易实行。

四国银行团不予借款

司戴德说了一句话：“四国银行团决定了皇朝的命运”。

度支部侍郎大臣绍英每天操心的就是借款。他并不知道，11月8日在巴黎东方汇理银行举行的法、英、德、美四国银行团已通过一个决议：由于局势不明朗，暂不考虑借款给清廷。11日，英国银行团的汇丰银行代表阿迪斯写信给坎贝尔爵士说，“四家银行一致认为，他们在目前紧要关头的态度应像各自的政府一样，保持中立。他们认为，介入一场结果尚不明了的冲突是不明智的，以财政援助来加深内战的恐怖是不得当的”。

司戴德说了一句话：“四国银行团决定了皇朝的命运”。

当时只有一个实际上没有钱的法国男爵勾堆愿意借法郎九千万或英镑三百六十万，年息六厘，九六扣，六十年还清。合同都已草定，绍英他们满怀希望，以为这笔借款虽然利息高、条件苛刻，但毕竟可以缓解财政紧张。

12月1日，他一早就到内阁请袁世凯看借债合同，袁令函达邮传部办理附件铁桥事，爱国公债的事资政院已议妥，令度支部办奏会同内阁具奏。晚间，外务大臣胡惟德等三人来找绍英，为修正汉文合同事，他们说，“合同九条、十三条已经修改，余款大致不差，亦可无须修改，俟明日资政院开会，可与诸议员陈述。”然而，从胡惟德口中，绍英听到了不妙的消息，“因英国反对，此次借款恐将不成，且邮传部铁桥附件未经签字，亦不能即照会法使也，应请邮传部速为签字为要。”

次日，绍英即上折提出请病假，并请另简员署缺，想由此脱身。他在日记中透露心迹：精疲力竭。

12月6日，在外交部任职的曹汝霖写信告诉好友汪荣宝，“法国借款已成画饼，两合同均已签字，而法政府来电言，英、美、德、法、俄、日六国连约决定不借华债，真是致命伤。京师仅余十日之粮，过此必将生变”。12月8日，外务部大臣胡惟德告诉绍英，英国银行已肯商议借款，袁世凯嘱周自齐前往接洽商借，最后也是空欢喜一场。

12月11日，英国驻上海总领事的意见是不应向袁世凯贷款，“不向双方提供财政支持，骚乱会解决得更快。……应强烈地劝银行不要贷款。”

同日，总税务司安格联写信给江汉关税务司苏古敦说：“北京政府的困难是缺少经费。”

法国驻华公使代办斐格写信向法国外长汇报：

应当承认，在目前的形势下，领导度支部是一项相当地吃力不讨好的工作，这个部很难找到一个最后的正式任职者。（严修缺任期间）由绍英署理，但他从任命之日起便请了长假。

绍英一直想辞职而不得，只有经常请假。

财政困难将南北双方推向谈判桌

清廷库空如洗，南方独立各省同样面临财政困难，财政拮据最终把双方推向了谈判桌。

正是财政困难将双方逼向了南北议和这一步。12月7日，高拉尔德向法国陆军部长报告，“每一个党派都在与最尖锐的财政困难搏斗：失去往日财源的政府正在设法签订借款协议……政府希望用借款来维持自己并削弱没有税收这一办法的对手。……其它列强国好像还没有决定是否帮助袁世凯以避免王朝的崩溃，即签署惟一能够解救王朝形势的借款协定。”

在绍英任上，对外借款始终不成。12月17日，袁世凯对日本公使说：“目前北京政府财政困难已达极点，首先令人担忧者，辄为军队饷源问题。……本人正在焦思苦虑，务期筹得少量借款，以济燃眉。”问他要借多少，他说少则二百万两，多则四百万两。

12月21日，唐绍仪对来访的日本驻上海领事有吉和参事官松井说：“如果北京方面终不妥协，致交涉破裂，北京财政较革命党方面更为窘迫，故其地位必更加困难。”

南北议和开始后，对外借款更没有希望，因为南方代表拒绝承认给清廷的任何贷款。12月29日，许鼎霖给赵尔巽的信说：“目前病在无饷。果能得饷，北军可操胜算。革党甚畏北军，所以百计阻挠外债也。”

绍英深知财源枯竭，无力一战。12月28日，以召集国会决定政体的诏书下达，他在日记中写道：“窃思国事危迫已极，为人臣者，无法补救，忧痛何如，惟愿天心垂佑，如有转机，或定君主立宪，或可一战而胜，诚为天下幸福，否则共和政体恐不能办成，已召糜烂瓜分之祸，大可惧也。伏惟上天有好生之德，当不致战祸不息，仍享和平之福，不禁馨香祝之。”

1912年1月6日，朱尔典写信给格雷说，农历十一月的头四天内，至少必须有七十万两的款项，供立即支付军饷及军事装备之用，而满足这笔需要，从天津铸钱局得到的现款中，仅有二十八万两的结余可以使用。此外，这个估计不包括其它或多或少的极为必需的费用在内；有人计算，按照已经缩减的标准，维持清朝行政当局两个月内的最低款额为三百万两。

靠发行“爱国公债”获得了一百万两左右。据说，从皇族成员的捐献中，另获得了两百万两。从1911年10月10日起，到1912年2月12日清帝退位，清廷仅仅1月29日从奥国瑞记洋行借到过一笔钱，七十万镑，作为维持北京市面之用。

借款无着，财政匮竭

“北京财政匮竭，所有各部薪水本月已概不发给”，行政经费到1912年1月4日已尽，清廷陷入了前所未有的困境。

借款无着，未独立的北方几省要么不再上交赋税，要么财政窘迫，不断求助，清廷陷入了前所未有的困境。

1911年11月20日，英国武官递交给朱尔典的调查报告说：“目前帝国金库缺乏金钱，各省纳贡实际已停止”。12月7日，法国武官高拉尔德向陆军部长报告，“每一党派的首要的和最根本的问题都是财政问题。政府现在只能获得三个省的税收，由于维持作战部队和购买武器弹药，国库已空。”

北方尚未独立的各地要款电报不断，朝廷无力接济。12月6日，张勋南京兵败逃到徐州的次日，即致内阁代奏电：“臣兵至徐，分文皆无，请速拨款，立即先拨五十万，以应急需。”从11日河南巡抚齐耀琳给内阁、军咨府、陆军部电可知张勋当时“饷械缺乏，焦灼至极”的困境，齐说：“豫省财力已万分支绌，惟张军苦战之余，且近在邻境，哗溃堪虞。不得已，筹银一万两”。（《辛亥革命》七，第112、114页。）

12月23日，河南布政司倪嗣冲致电内阁、军咨府、陆军部，在颖州、光州一带带兵，所带银二万两已将用罄，“而饷项支绌，几于不名一钱，实深焦灼。应请迅饬拨饷银六万两，用备要需。或先电饬长芦运司由周口商淮盐局借拨银三万两，以济眉急。”（《辛亥革命》七，第206-207页。）

陕西战事激烈，甘肃军队与独立的陕西革命军鏖战。陕甘总督长庚早在11月19日就致电内阁总理袁世凯，甘肃防务各军需饷械，奉旨暂行就地设法筹备。他陈诉甘肃地瘠民贫，不同于东南繁富之区，平时筹款即很困难，何况现在，“饷械两绌，焦灼万分”，希望迅速筹拨接济。12月2日，他再次致电内阁度支部，“宁夏失陷，土匪四起。藩库存饷仅支一月，有支无收，危急万状”，要求度支部速拨百万，由归绥、迪化分起汇解。12月19日，他再电内阁请代奏：“虽蒙度支部允拨借款，但远莫能致，难济急需。……无论如何为难，务恳度支部先由票号汇寄银五十万两，暂济燃眉。”

不仅长庚一次次告急，12月10日，署陕西藩司彭英甲致电内阁，“甘藩库空如洗”，危急万分。昨向比利时借外债，该公使回电，非袁世凯认还不可，他要求准借外债二百万，由陕、甘两省认还。此后，他又电袁内阁，“拟借比国公债，实出于万不得已，盖部库现值奇绌之时，而此款又系急需之项……无论如何为难，务祈登高认可，迅赐与该公使面订，借拨银百万或两百万两”。

1912年1月9日，长庚再一次致电朝廷：“惟甘库如洗，兵饷不能接济，万分焦灼。无论如何为难，先设法凑银六十万两，即奏请内币亦无不可，分拨北京天成亨三十五万两、协同庆八万、蔚丰厚十二万、大德恒五万，电兑到兰州。”等比利时借款一到，即可将这六十万扣还。他所求的款项最终也没有着落。（《辛亥革命》六，第107、108、112、109、113、123页。）

1月19日，陕西汉中镇总兵江朝宗向朝廷电奏，“处境可危，饷械尤属支绌，不光绅民不肯捐输，地丁钱粮也都不纳，屡次呈请督抚派兵济饷，未有回应。”他不知那个时候督抚长庚、升允同样缺钱。（《辛亥革命》六，第120-121页。）1月24日，河南巡抚齐耀琳给内阁的代奏电说：“库款已罄，罗掘无从。事机危迫。前经节次电请度支部筹拨四十万，实系万不得已。伏恳俯念豫省饷项告竭，势将不支……”（《辛亥革命》七，第385页。）

他们不知道朝廷此时捉襟见肘，也快揭不开锅了。12月16日，《时报》的消息说，“北京财政匮竭，所有各部薪水本月已概不发给”。12月27日，资政院总裁李家驹对蓝公武说，和议无成，行政经费到1912年1月4日已尽，借款难以指望。

正是清廷库空如洗，无力支付战争需要的饷械，外国列强不肯借款，事实上保持了相对的中立。此时，南方独立各省同样面临财政困难，列强也不借款。财政拮据最终把双方推向了谈判桌。共和的共识可以说是被动达成的，但是被动达成与主动达成并没有本质的区别，共识就是共识，不管是什么原因达成的。