華生：中國樓市為什麼這麼亂(圖)

2011-07-09 12:13

真正上漲的是土地價格

所謂房價上漲其實漲的從來不是房子。因為房屋從建成那天起就在不斷貶值，真正上漲的是土地價格。因此，城市住房供給的本質是土地問題。只要有了土地，住宅就可以像其它普通商品一樣，源源不斷地再生產出來。

城市化主要是農村人口進城及中小城鎮人口向大城市遷移的過程，這種流動會造成居住用地的集約使用，因而並不會造成土地缺口或壓力。我國普通住宅供求的失衡不是真實的土地或住宅建設能力的瓶頸，而是制度瓶頸。

我國現行的土地招拍挂制度本來是遏制腐敗、制止開發土地分配不公的積極舉措，但造成了地方政府對土地財政的依賴及與開發商的利益依存。更重要的是，地方政府成為一手低價征地、一手高價賣地的生意人，在當今世界絕無僅有，使政府喪失了在市場經濟中的中立性和公信力，既是我國近年來以地方政府為主導的違法用地案件越演越烈的主要原因，也是貧富差距急劇擴大的重要推手。因此，廢止土地財政，回到稅收財政是理順房地產市場的起點。

廢止土地財政，並不是簡單回到開發商各顯神通、「市場化」拿地囤地的時代。由於土地用途和建設規劃管治是世界各國的通例，而城市住宅用地的價值完全取決於城市規劃和道路交通、學校、醫院等基礎設施建設的環境外部性，而與土地的自然屬性無關。這種土地的不可再生與地理壟斷性和環境外部性造成完全的市場失敗。因此，至少在急速城市化過程中，土地的開發和增值收益不能由原土地產權人、開發商和囤房投資者所截取，而應當由社會分享，國家應確保按包含了基礎設施建設費用的成本價充分供應普通住宅用地。這樣，房地產商才會真正回歸承建商，圍繞建築設計、環境營造和房屋質量進行競爭。

日本和韓國在城市化過程中的實踐探索提供了宅地平價供給和增值分享的成功經驗。中國的經濟發展和城市化進程基本上屬於後發追趕型的東亞模式。特別是中國與日韓兩國人均資源稟賦與可耕地十分相近，而且就農民進城、出口導向、產業升級、農業社會向現代工業化、服務型社會全面轉型這一系列發展軌跡來看，中國與日本、韓國走過的道路如出一轍。日本、韓國均在幾十年間完成了城市化和國家現代化，安居了移入城市的幾乎全部農村和外地移民，並在城市化過程中將貧富差距始終控制在一個很低的水平上，成功解決城市住宅問題就是其中的關鍵一環。綜合日韓在住宅供給和需求兩方面的經驗可以看到，城市布局和土地供給的前瞻性和科學規劃性，住宅用地的公益性即非盈利性，在住房的流轉、保有、繼承的環節建立完整和高額累進的稅收調節體制，實行全面向普通自住房和外來移居者傾斜的住宅需求調節制度，保證城市化過程中土地增值社會分享理念的實現等等，是他們成功實踐的核心。正是因為有了這樣一套完整的制度，日本即使在商業地產嚴重泡沫化的1980年代後期，住宅市場也是最後和最少受到波及，並還在一定程度上催生了日本的《土地基本法》和韓國幾乎同時出臺的土地公概念的系列立法。這些給我國後發於日韓的城市化住宅建設提供了彌足珍貴的經驗和線索，可使我們免於從頭在黑暗中摸索和誤抄歐美與我們完全不同的國情而走上彎路。我們現在面臨的最後挑戰是，即使已經知道了別人的成功經驗，面對中國已經極度混亂和嚴重不公的住宅及土地分配，怎樣亡羊補牢，以方向明確又切實可行的制度校正，將其拉回到正確的軌道上來。

相對於住宅的需求，住宅的供給由於涉及到土地制度，是利益更大、更加複雜實際上在我國當前也是法治最為混亂的領域。一年多前，在中國房地產研究報告中我曾指出，所謂房價上漲其實漲的從來不是房子。因為房屋從建成那天起就在不斷貶值，真正上漲的是土地價格。我們這些年來房地產調控屢不見效的一個主要原因，就是總迴避土地這個核心問題。更進一步，土地問題的答案並非止步於批判土地財政。打破土地壟斷，回到土地招拍挂之前各顯神通的「市場化」拿地，一些開發商和權勢者自然眉開眼笑，但未必就是購房者的福音。特別是有太多的例證表明：無論開發商拿地的成本如何不同，他們分期開盤的樓價向來就是隨行就市，從來未曾因當初拿地的價格低廉而向購房者讓利。可見儘管土地是房價的核心，但宅地問題的真正答案還不是人們一般想像的那樣簡單。

中國住宅用地供給的演變和困境

中國的土地制度從總體上說實行的是城市土地國有制和農村土地集體所有制。城市土地國有化的線索比較簡單。農村土地的集體所有制則經過比較複雜的演變。從1950年代初土地改革後，土地實行耕者有其田的小農私有，經過合作化特別是1958年的人民公社運動又被完全集體化，其後穩定在所謂隊為基礎、三級所有這樣含義模糊的集體所有制上，但所有權的定義和改變又幾乎完全掌控在國家即政府手中，作為名義所有者的三級集體（公社現為鄉、大隊現為村，小隊即生產組）包括農民自身並沒有多少發言權，所以實際上也有准國有的性質。

在這個大背景下，農民住宅用地又稱為宅基地的供給長期是由政府法規條文決定，又多少受到一定習俗的影響。按《土地管理法》要求，各地省市政府都有根據當地人口土地資源狀況對每戶農民宅基地面積的基本規定。農戶家庭一般是兒子成人後可以因分家立戶申請一塊新的宅基地。由於人口變化、繼承和外出打工等種種原因，各戶的宅基地面積也並不均等。

按照中央的要求，各地一般規定，新立戶家庭的宅基地應首先在現有存量宅基地和荒地、坡地等非利用地中解決。但又留下口子說，實在無法解決佔用耕地的，需交耕地佔用費，也就是說如果交了佔用費也可使用耕地。在相當多的農村，農民宅基地並未確權，更沒有頒證。由於過去農民一般經濟條件薄弱，長期以來對農民建房的規格、規模沒有要求或約束寬鬆，絕大多數地方也沒有辦理和發放房產證。這樣，隨著這些年城市化的快速發展和大量農民外出務工，造成宅基地和住房閑置，形成潛在的巨大商機，也為農村特別是城鎮周邊農村住宅用地的野蠻生長提供了肥沃土壤。

農村宅基地興修非自住房的情況主要有這樣兩種。一是許多城郊和外來務工人群集中地的農民，利用宅基地甚至承包農地，蓋起了多層住宅，出租出售經營。由於商業利益和相互攀比，很多地方紛紛興建多層乃至10多層的樓房和綜合吃、住、商的建築物。一方面經營出租牟利，一方面作為要求補償的價碼。在眾多城邊村、城中村，農民自建的違規建築群接踵摩肩，安全、環境乃至治安及其惡劣。一部分出售給城市居民和外來人口的宅基地，由購買者翻建、自建，許多已成為氣候甚或形成特色（如一些地方的畫家村，地震災區重建利用特殊政策吸引城市居民或資本下鄉聯建合建）。二是眾多城郊農村集體也利用農村建設用地、未利用地乃至農地，建造住宅或別墅區出售，被稱為小產權房，規模巨大，法不責眾。和城郊農民為自己索取更大補償的違建房一樣，因利益太大，雖然政府三令五申，但令不行禁不止，違建、搶建層出不窮、越演越烈。由於量大面廣，對農村的小產權房和農民違建，政府雖不予承認和竭力封堵其發展，但對已建者往往採取默認態度。學界也有很大呼聲讓其合法化。但合法化是中國從今就放棄用途和規劃控制，允許農民可以自行開發土地，轉變用途，還是來一個新一輪的「過去承認，今後不許」的舊遊戲，並沒有人能給出回答。所以目前政府事實上是採取鴕鳥政策，撐死膽大的，餓死膽小的，混著往下走。這樣，一方面，在遠郊開發區和位於農村的國家重點工程建設區，地方政府以廉價徵收缺乏話語權和抗爭力的農民土地，造成部分農民生計無著甚或流離失所；另一方面，一些熱點城市城中村和近郊徵用土地的補償已達一個家庭幾千萬乃至幾億元的巨額，還由於補償標準不一引發了眾多群體性事件。這一方面推動了貧富差距和社會不公平的擴大，一方面推動城市化的經濟和社會成本急劇飆升。

城市住宅用地則又是另一幅畫面。在2004年以前，開發類土地獲取採用的是現在一些人推崇的市場化方式。即在城市規劃範圍內，由開發商分別與城市土地使用權人或城郊農村集體土地的掌控者，個別談判，達成協議後，向城市規劃和國土部門申請土地變性。其中由開發商一方面直接支付補償給原土地所有或使用權人，一方面為土地改變性質向政府上交定額土地出讓金，取得土地開發權。這種取得土地的方式普遍造成了兩個問題：一是開發商為了低價取得土地，採用種種方法搞定城市工廠等單位和農村集體組織負責人，再去攻關城市規劃部門取得許可。許多有權勢門路的人更是利用各種關係低價批取土地，牟取暴利，造成賄賂盛行和開發土地取得的大量尋租不公現象。二是一部分開發商低價獲取、囤積大量土地，牟取暴利。在一些地方，甚至地方公益和公共設施用地，政府竟然反過來要從開發商手中購買。報上所載東方市領導幹部集體土地窩案，就是這種政府去向囤地的開發商高價買地而出現的群體受賄事件。現在一部分開發商囤積的協議轉讓土地，已經坐地升值幾億幾十億乃至幾百億，但仍可輕易地搞定關係，把土地至今未開發完畢的責任推給政府相關部門單位。因此，從這個意義上說，2004年推出的城市住宅和商業開發土地一律要走招、拍、挂程序的政策，本來是遏制腐敗、制止開發土地分配不公的積極舉措，當時也受到了社會上的普遍歡迎和支持。但是，在住宅用地實行招拍挂之後，很快使各地方政府嘗到甜頭，並迅速成為一些大都市和發達地區地方政府的重要財源。這樣，地方政府對住宅用地市場的壟斷和越拍越高的地價特別是「地王」，以及他們對土地財政不斷加深的依賴和與開發商相互依存的分肥關係，又成為輿論一致抨擊的靶子。

現在，雖然土地財政受到廣泛的批評，但是應當說，替代性的解決方案並沒受到認真的討論。目前學界和媒體上對地方政府土地財政的批評一般是從中央地方財權事權的劃分角度，認為解決土地財政主要是要解決分稅制度以來地方財力不足的問題。這實際上偏離瞭解決問題的正確思路。因為賣地收入最多的並不是貧困地區，而是最富裕因而土地價格最高的一線和熱點城市。同時，這也完全沒有正面回答住宅用地的供給問題。現在一般認為，打破地方政府對土地的壟斷，最好辦法是允許農村的集體建設用地直接入市。政府文件和試點已經朝這個方向移動。但農村集體建設用地主要是農民的宅基地，它們分散在農用地當中，並不能單獨進行城市化建設。而且，如果把因城市化擴張佔用的農村土地的全部增值收益給城郊農民，這不僅在總體上帶來另一端的嚴重分配不公問題，而且並不能降低城市化的成本。因為城市化主要是非郊區農民向城市的轉移。同時，由於獲利的郊區農民並不會去承擔城市基礎設施建設的費用，這還會進一步推升城市化從而城市住宅的成本。

綜上可見，城市住房供給問題的本質是土地問題。因為只要有了土地，住宅就可以像其它普通商品一樣，源源不斷地大規模生產出來。而且這裡稀缺的不是一般意義上的土地。農民宅基地從來佔用更大的土地，（如一個農戶宅基地一般要佔幾百平方米土地，但城市一戶居民連同附屬基礎設施用地一般也不會超過幾十平米）。因此城市化就住宅用地而言是土地的節約和集約使用。但沒有基礎設施、交通不便的土地對城市居民來說幾乎不具有任何價值。城市化稀缺的是城市土地，即地理位置在城市周圍、基礎設施完善、交通便利、規劃為住宅區的土地。這時土地的價值不取決於它的自然屬性如肥沃程度，而取決於環境外部性。因此，解決城市住宅問題的本質是在市場經濟的條件下如何合理分配住宅用地的增值，使這種增值比較均等地分布在全體城市居民包括移居就業者家庭，而不是像現在這樣，增值的大頭被地方政府、開發商、少數幸運的城郊農民和擁有多套房的富裕階層所瓜分，以至普通工薪階層特別是外來移居就業者只能在高房價面前無奈絕望。

作者為燕京華僑大學校長、經濟學家

(文章僅代表作者個人立場和觀點)