三公經費證明我們離財政民主有多遠

上週，中央和國家有關部門陸續公布了「三公經費」情況。媒體以「地震局預測經費不足公車1/13 」、「國稅總局公車費超13億」、「質檢總局近7成三公支出系公車消費」等醒目標題揭示三公經費不合理支出的觸目驚心。其實，我對出現這種結果一點也不奇怪，我在《中國經濟到了最危險的邊緣》一書中早就指出，財政合理支出的前提是財政合理預算，中央一再強調，要推進財政預算公開，讓老百姓清清楚楚地知道政府花了多少錢、辦了什麼事，能夠有效監督政府。可是，看到政府披露的財政預算才發現，這玩意兒老百姓根本看不懂。更讓人生氣的是，個別專家還振振有詞地說，老百姓看不懂是正常的。這一句話足以證明我們距離財政民主有多遠。

我真的不敢相信我們的財政民主竟然在黑暗中摸索了這麼久。1951年頒布的《保守國家機密暫行條例》規定，「國家財政計畫，國家概算、預算、決算及各種財務機密事項」屬於保密內容，是國家機密。 1997年，國家保密局和財政部制定的《經濟工作中國家秘密及其密級具體範圍的規定》指出，財政年度預、決算草案及其收支款項的年度執行情況、歷年財政明細統計資料等屬於國家秘密，不得向社會公開。2000年第九屆全國人民代表大會第三次會議上，代表們看到的部門預算資料上面都印著「秘密、會後收回」的字樣。直到2007年，國務院政府信息公開條例將「財政預算、決算報告」和「財政收支、各類專項資金的管理和使用情況」列為公開的政府信息。這是第一個涉及預算公開的制度文本，但是各地政府並沒有執行。

試想一下，如果我們的老百姓都能看懂政府的財政預算會怎樣?2009年的時候，廣州市財政局將廣州市2009年本級114個部門的部門預算全部都公開並放到了「廣州財政網」上。雖然「三公」消費還是沒有被單獨列出來，有些項目老百姓還是看不懂，但至少已經非常具體了，絕大部分是能看得懂的。比如教育局的支出，預算細緻到每一所學校的各種支出。社保局的預算， 1個行政單位以及15個事業單位的收入支出都一一列出了。這是全中國第一個把財政預算公開出來的地方政府。雖然老百姓對其中一些支出提出了質疑，但大部分人對這種做法是持肯定態度的。

之後，在離廣州公開財政預算不到3個月的時間，財政部就下發了《關於進一步做好預算信息公開工作的指導意見》。在這個指導意見中，政府所有的支出被切成了23類，以前的114個部門被綜合到這23類裡面，地方政府要公開只能做填空題。這意味著什麼?我舉個例子吧，之前在廣州市2009年公布的114個部門預算裡面，我們能清楚地查到每個學校本年度撥了多少錢，現在呢，改成了教育總支出。也就是說，我們再也沒有辦法知道這些錢到底是怎麼花的了。

更讓人搞不懂的是，這23類裡專門有一項叫「其他支出」，其他22項裡面細分支出有12項都包含「其他支出」。在一些地方政府或部門的財政預算裡，「其他支出」竟然能佔總支出的40%，這樣的預算案老百姓怎麼可能看得懂?各位是不是好奇，「其他支出」到底都包括什麼?我們看看新華網2011年4月14日的報導：在安徽省宿州市靈璧縣審計局的審計中發現,「其他支出」中有扶貧慰問、捐款贊助,但更多的是支付獎金補助、吃喝招待、參觀學習等。而在2009年被調查的湖南省瀏陽市廣電局原局長的奢侈消費清單中，在足浴中心、餐廳包廂、西餐廳、水療中心等的消費都是通過「其他支出」列出的。

其實，可以肯定地講，這樣的財政預算，我們很多人大代表也看不懂，可是為什麼到最後都投票通過了呢?為什麼我們從來沒有出現過像美國那樣，因財政預算不被批准而差點讓聯邦政府關門的狀況呢?答案只有一個，就是因為我們本質上是沒有預算的。

我們現在的預算機制其實和1910年前後的美國差不多。當時，美國的財政預算中「其他支出」也非常多，名目也是五花八門，比如1908年的紐約預算，除了「三公」消費，還有800萬美元的「特殊稅收債券」，佔總預算的6%。什麼是「特殊稅收債權」?說白了，就是上一年胡亂花錢留下的窟窿。除此之外，還有突擊消費，就是說該預算期間快要結束了，還有很多錢沒花完，於是政府會在下一個預算期間到來之前把這些錢迅速花掉。紐約市當時政府僱員的月工資為417美元，到了12月份預算內的錢沒有花完，工資一下子就發了1583美元。我們和當時的紐約非常類似，年終突擊花錢現象非常嚴重。我這裡有一組數據，數據表明自2006年開始，每年第12個月的財政支出都佔全年財政支出的25%以上。

美國是怎麼解決這些問題的呢?1921年美國國會通過了《會計與預演算法》，把預算的權力交給行政首腦，總統專門成立一個預算辦公室，每年向國會提交預算。美國的州和地方政府也一樣，由州長和市長提出預算，並對此負責，同一級別的議會成立一個撥款委員會負責審核和執行預算撥款，同時由獨立的審計機構監督，各司其職，非常清楚。1974年國會又通過了《國會預算和扣押控製法案》。這樣，國會也有了提出預算的權利，如果反對黨控制了國會，就能自己提出預算案。

而且，美國政府還意識到，要監督政府，就要讓老百姓真正參與進來。如何讓老百姓自願參與進來呢?最有效的途徑就是讓老百姓清楚地知道自己繳了多少稅，老百姓心疼自己的錢，就會關心這些錢會被如何花掉。每年4月初是全美國人「交作業」的日子。這段時間，大家都熬夜鑽研上百頁的稅表和填表須知，找出家裡各種賬單收據，回憶自己過去一年中的收入和花銷，目的都是一個：在4月15日午夜之前完成自己過去一年的個稅申報。可能會有人覺得奇怪，問：美國人平時不繳納個人所得稅嗎?當然繳了，美國聯邦政府是要求僱主在給僱員發薪水的時候代扣個稅的。但美國是用累進稅率計算所得稅，繳稅週期是一年。這樣就需要你將過去一個自然年內的所有收入相加——比如工資、版稅、遺產所得、小費、房租和股票等等，才能得出自己所處的稅率等級。在每年的4月15日之前，所有納稅人會用國稅局發出的表格計算出自己去年應繳和已繳稅額的差距，然後，要麼附上應補稅額的支票，要麼就坐在家中等待國稅局返還自己銀子。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)