地方五年賣地總收入超11萬億 難知去向
2008~2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元，其中地方政府淨收益多少？
一位學者通過計算後得出，這五年扣除征地拆遷等成本後地方政府純收益超過4.1萬億元。不過，這個數據尚未獲得官方認可。
這一筆巨額的財富，其去向外界卻難以知曉。今年兩會財政部提交的「關於2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告」中，有關地方土地出讓支出的表述只有一句：國有土地使用權出讓收入安排支出28046.04億元，下降1.3%。
這或許不能滿足外界的知情權，尤其是這些所出讓的土地，性質上還是屬於全民所有。專家呼籲，國有土地出讓收入是政府性基金預算，其收支賬目應該公開。
佔地方財政收入最高近四成
財政部副部長王保安去年底在《人民日報》撰文稱，土地出讓純收益佔出讓收入還不到1/3，不到地方可用財力的一成。
但民間數據並不支持這一觀點。
北京工商大學貿易經濟系副主任、中國市場學會流通學術委員會副秘書長徐振宇近日發布了一組數據，得出了2008~2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元的結論。
此外，土地出讓純收入佔地方財政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份都超過了兩位數，最高的2010年超過了38%。
在接受《第一財經日報》採訪時，徐振宇表示，其數據來源於歷年財政預算執行報告、國土資源部官方網站及《中國統計摘要（2012）》。
不過，上述幾個來源並沒有「土地出讓純收入」這個數據，他是根據相關計算得出的，即用土地出讓總收入減去土地出讓收入支出總數（記者註：這裡包括征地和拆遷補償支出，以及城市建設支出等）。
徐振宇提供的只是全國層面總數，具體到重點城市如京滬廣深，鮮有此類數據公開。
本報記者統計了今年前5月北京經營性用地出讓情況，在除去招標出讓地塊外（因招標地塊不對外公布標底，無法計算溢價），北京共出讓50餘宗地塊，出讓總金額約263億元，這些地塊的出讓起始價總金額約170億元，土地溢價約93億元，佔比約35%。
這個比例較低於外界的推斷，一般認為，征地拆遷等成本約佔土地出讓收入的四成左右。
本報記者此前獲得的某直轄市土地出讓報告顯示，2011年該市土地出讓累計上繳財政專戶1079億元，扣除土地儲備等成本後淨收益621億元。這意味著，該地區當年土地出讓淨收益率在60%以上。
徐振宇支持地方土地收益下降的觀點。他認為隨著《國有土地上房屋徵收與補償條例》的實施，以及農村居民維權意識的不斷增長，地方被迫提高征地和拆遷補償標準，導致政府土地出讓純收入近年來迅速降低。
即便如此，地方政府仍然熱衷於土地收儲。在土地財政的運作模式下，通過土地出讓直接賺錢是小，藉此搭建投融資平臺才是重點。
中國土地勘測規劃院副總工鄒曉雲認為，土地已成為地方政府投融資的一個重要工具和手段，政府通過土地出讓和抵押等環節，可以擴大城市建設規模。「哪怕這塊土地出讓不掙錢，政府也通過土地出讓讓企業和資本進入，進而帶動區域發展。」
《2012年中國國土資源公報》顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。
浙江大學土地管理系教授楊遴傑也表示，分析地方土地財政不能僅從純收益的角度看，地方通過國土部門收儲大量土地，做大土地出讓市場，可以藉此做大城市投融資平臺（可抵押的土地增多），增加對城市基礎設施建設的投資，此外，商業用地出讓增多，房地產市場規模也會隨之變大，附帶而來的稅收也會增加。
底價：政府賣地的底線
當前，一些城市土地出讓的溢價看似不高，但其中卻另有奧妙。政府在土地出讓中設定的起始價等，一般會高於成本價，這個差價加上溢價部分，實際上政府獲得的純收益會更多。
目前，一宗經營性地塊的出讓過程會出現多個價格，包括評估價、底價、標底（起叫價、起始價）、競買價（成交價）等。
政府在委託相關機構對地塊進行價格評估時，一般有市場比較法、收益還原法、剩餘法、成本逼近法，但基本上都應涵蓋成本。在地價評估結束後，政府會根據土地估價結果、產業政策和土地市場情況等，綜合確定出讓底價。
如果在出讓過程中，最終競買價低於底價，則意味著該地塊流標或者流拍，不能成交。
楊遴傑對記者表示，地方政府設定的出讓底價一般會高於成本價，因為若將地塊底價設定為等於成本價，一旦參與競買企業購地慾望不積極，地塊以底價成交，這種情況下政府就會毫無收益。不過底價具體高出成本價多少很難統計，相關部門會根據當時的房地產市場形勢，以及具體地塊而定。
一位不願透露姓名的國土部專家也對本報表示，一般地方政府設定的底價會比成本價高出25%左右，換言之，只要該地塊能夠最終出讓，即便是以底價成交，也相當於會有超過25%的純收益。
做高土地成本規避上繳
地方土地出讓純收益的多寡，除了會影響地方政府經營城市的能力，也會直接影響民生領域工作。
此前中央要求地方在土地出讓純收益中提取一定比例用於農業、水利、保障房等建設。這包括不低於10%的比例安排用於廉租住房保障；不低於15%的比例用於農業土地開發，10％用於農田水利建設，以及10%用於教育資金等。
一旦地方土地出讓純收益降低，意味著地方可以減少用於上述項目的開支。而且，地方如通過某種「合規」方式來減少計提土地純收益，中央其實很難查處。
通過操縱成本收益賬目表，做高土地出讓的成本來規避資金上繳的方式，就是一種「合規」方式。
楊遴傑對記者表示，不排除地方政府會做低土地出讓的純收益，因為前述四大支出項目要提成45%，這是很大的一塊資金。地方為了多留，可能會將很多其他費用統計到成本中，比如對地塊周邊進行綠化，修建市政道路等。
他舉例稱，比如一條道路的修建原本應由財政出資，但土地部門可以將之放入土地出讓的一級開發過程中，這就變成了成本。土地出讓後看似純收益降低，但實際上地方藉此減少了財政支出，相當於增加了財力。並且，地方也可以據此減少對上述四大支出項目的提成。
徐振宇也認為，之所以土地出讓純收入會不斷下降，也有地方政府為防止資金過多上繳給上級政府而有意識地「打埋伏」的考慮。
政府應公布土地支出賬本
2006年，國務院就要求將土地出讓收支納入地方預算，實行「收支兩條線」管理。簡單言之，國土部門收錢，然後交給財政部門將之納入地方國庫，並設立專賬（即登記簿），專門核算土地出讓收入和支出情況。
但這個賬本並未真正對外公開，在土地出讓領域腐敗層出不窮的背景下，外界對於土地收入的收支公開呼聲日漸高漲。
在財政部公布的全年財政收支預算中，土地出讓金作為地方政府性基金的一部分，會公布其收支的總體數據，但並沒有如公共財政支出等賬本一樣，詳細公布其支出流向。
中國社科院財經院財政室主任楊志勇接受本報採訪時認為，國有土地出讓收支賬目應該公開，這部分錢是政府性基金預算，僅僅看數字是看不明白的，「目前預算報告裡關於土地出讓收入的數字其實什麼都沒說清。」
「從技術上來看沒困難，既然能算出支出的數字，如何支出肯定也有賬目，就是怎麼公開的問題，而這往往又牽扯到保密制度或是數字敏感的問題。」楊志勇說。
2008年，某直轄市曾表示，今後將繼續加大公開透明力度，土地出讓金等各界普遍關注的公共性資金必須公開。至今，仍未見到更進一步的舉措出臺。
(文章僅代表作者個人立場和觀點)