蘭州將路橋費徵收權抵押給銀行遭質疑

中國青年報12月14日報導 路橋費到底該繳還是不繳？眼下，這是絕大多數蘭州車主最為關心的問題。

在蘭州，一項飽受爭議的收費政策正在陷入自它誕生以來最大的尷尬。那麼，為何民意不買賬？

路橋費違背民意？

11月28日，近百輛私家車在蘭州市區主要路段上演「自駕游事件」，表達他們對這項政策的「不滿」。

「我們是在爭取自己的權利。」擁有博士文憑的私家車主郭達說。當時，參加「自駕游」的私家車車身上均張貼了「路橋費違背民意」的標誌。

事件的背景要追溯到2007年11月1日。這一天，由甘肅省政府批准的蘭州市「貸款建設路橋車輛通行費」（簡稱路橋費）開始徵收，試收費期兩年。

兩年後，蘭州市路橋費曾出現一段10天的短暫「真空期」——進入蘭州的車輛可以不再繳納路橋費。這一度讓蘭州私家車主們看到了希望。但旋即爆出甘肅省人民政府正式批准蘭州市收取路橋車輛通行費，且收費期限為20年，減掉此前兩年試行期，還要繼續徵收18年的消息。

記者從《甘肅省人民政府關於蘭州市收取路橋車輛通行費的批復》》（甘政函﹝2009﹞94號）中獲悉：蘭州市將設置岸門、晏家坪、沙井驛、大沙坪、徐家山、東崗（含東金公路副站）7個收費站，對過往車輛收取車輛通行費。

辦法明確規定，凡蘭州市區和過往經省政府批准設置收費站的機動車輛，除對城市公交車、市區出租車、農用車、城市環衛清潔車等有關車輛予以免征外，一律繳納「路橋費」。

辦法同時指出，蘭州將採取年票、月票、次票相結合的收費方式具體進行徵收。主城四區的車輛按年度繳納，下轄三個縣和紅古區及過往蘭州市區機動車輛按次繳納車輛通行費，也可自主選擇按年或按月繳納。

消息一出，輿論嘩然。

在郭達的記憶中，這是蘭州市民第一次集體理性地表達民意。當天，他在自己的日記裡寫道：「這是一個值得記住的日子。這是一場傳統執政理念與成長的公民社會的交鋒。這一天，蘭州人勇敢地站了出來，為了自己的權利，為了自己的城市……」

12月3日，蘭州市政府副秘書長、新聞發言人王俊東在新聞發布會上就此回應說，「市民以適當的方式，表達他們的情緒是正常的。通過媒體的報導後，一些網友和專家表達了不同的看法，市民也掌握了這些信息和觀點。他們當然是期望從自己的腰包裡少掏點錢。有些人抱著僥倖心理，想通過媒體呼籲，把這個停下來。」

路橋費年票收入逐年遞減

和大多數蘭州車主一樣，郭達也選擇了觀望。

對這筆路橋費，這輛奇瑞轎車的主人拒絕繳納，儘管他完全可以承受，但他認為「為啥要繳？要繳得明明白白」。

廖輝同樣不打算繳。作為一家城市快遞公司的老闆，他的理由是，「一年365天不出一趟蘭州城，憑啥要繳？虧得慌。」廖輝給記者算了筆賬：按照蘭州市制定的貨車載重1噸以內收取年票500元的收費標準，他將要在此後漫長的18年間，累計上繳路橋費近1萬元。廖輝的這輛長安三星微貨車出廠價僅為3．35 萬元，將在15年後報廢，還等不到這項制度的終結。

沸沸揚揚的蘭州路橋費之爭，也波及到很多蘭州市民購買新車的心情。年輕的大學老師王芳，已經打算推遲她的購車計畫。

剛生完孩子的王芳，本想打算購買新車代步。但因為路橋費的徵收，買了車，她就不得不付出一筆額外的開支，「想提高一下生活的質量，但要付出的成本太高」。

她甚至擔憂，即使維持目前的生活質量，付出的成本也將會增加。「蘭州市是產品輸入型城市，路橋費的徵收，必將增加蔬菜等生活必需品運輸的成本，而這筆運輸成本必然將會轉嫁到消費者頭上。」王芳說。

在蘭州，路橋費的徵收遭到了車主的「軟抵制」，不少車主選擇了拒繳路橋費。

郭達決定，如果蘭州市強行徵收路橋費，他將把車牌轉籍到臨近的市州，選擇出城交次票的方式，表達他的不滿。儘管，這樣會給他帶來諸多不便。

採訪中，不少車主表達了類似的想法。一位不願意透露姓名的業內人士甚至擔憂，「這可能給蘭州汽車產業的發展帶來負面影響」。

事實上，自2007年11月徵收開始，來自年票的收入正逐年遞減。蘭州市貸款建設路橋車輛通行費收費管理處辦公室向中國青年報記者提供的數據表明：2007年，蘭州市徵收路橋費年票收入7102萬元，次票收入568萬元；2008年，年票5581萬元，次票4555萬元；2009年截至10月 31日，年票收入2408萬元，次票收入4720萬元。

「徵收率不太高。」蘭州市貸款建設路橋車輛通行費收費管理處一位負責人私下向記者坦承。12月3日召開的新聞發布會上，本報記者曾就這個問題提問，但沒有得到正面回應。

蘭州市公布的數據顯示，截至2009年10月31日，蘭州通過徵收路橋費累計取得收入2．52億元。

蘭州路橋費的前世今生

在蘭州，圍繞路橋費的存廢之爭，一直沒有停歇。蘭州市為何要在爭議聲中繼續徵收路橋費？

業內人士告訴記者，蘭州市「路橋費」脫胎於2003年12月停收的「道建費」，主要用於籌集城市建設資金不足部分。由蘭州市城市建設投資（集團）公司具體實施。2003年，隨著國務院整頓公路亂收費，加之蘭州市徵收「道建費」時，經常有車主拒不繳費，發生衝突，在質疑聲中這項收費在當年底停止徵收。

據公開信息，2000年起，蘭州市以車輛通行費收費權為質押與國家開發銀行先後簽訂了52.9億元的貸款協議，貸款用於蘭州市城市基礎設施建設。

根據蘭州市的測算，截至2009年6月30日，蘭州市以收費權為質押的國家開發銀行貸款餘額為45.758億元，以中國人民銀行5年以上貸款基準利率5．94％測算，貸款利息為12.47億元，還本付息總額為58.23億元。在不考慮利率變動和運行成本增加的前提下，以2008年全年徵收的路橋費 1．04億元為基數，以每年10％增長率遞增測算，累計徵收路橋費21年，共計徵收66.55億元。

這即是蘭州市路橋費徵收20年的「科學計算」所在。那麼，蘭州市徵收的路橋費又花到了哪裡呢？

今年6月，蘭州市財政局曾在當地媒體發布公告，「截至2009年3月1日，累計徵收路橋費20814.5萬元，徵收的通行費用於償還貸款的金額佔通行費徵收總額的83％」。其餘部分用於支付人員工資、收費設施建設和工作經費。

在12月3日召開的新聞發布會上，蘭州市副市長俞敬東還向媒體通報了「近幾年蘭州市貸款修橋修路的情況」。俞敬東介紹說，從2000年開始的9年間，蘭州市總投資100.3億元先後建成了4座城市大型橋樑，完成了城市5個出入口道路及24條城市道路的新建和改擴建，修建了兩座立交橋，建成城市道路人行過街天橋與地道45座。

「截至2009年11月底，蘭州市城市基礎設施建設負債額越來越多，每年需要還本付息將近9億元。」俞敬東說。

蘭州市政府副秘書長、新聞發言人王俊東解釋說，「每一年財政能夠拿出來，直接用於修橋修路的資金是非常有限的，我們只能通過貸款的方式來解決。」

車越來越多，路越來越堵。33萬輛汽車已經使得這座西部城市擁擠不堪。汽車時代到來後，蘭州這座昔日的「絲路咽喉」城市，正面臨城區道路交通需求和供給之間日益突出的矛盾。

「每天新掛牌車輛200多輛，最高峰的一天達到546輛。2009年比2008年增加車輛4萬多輛，其中私家車佔到了70％。」12月1日，蘭州市車管所董永傑副所長告訴記者。

這個數字與1999年相比，每年以10％的速度在增長。

激辯路橋費

在上述新聞發布會上，蘭州市有關官員介紹說，目前全國徵收路橋通行費的省會城市13個，其中徵收期限最長的是武漢市，長達30年；徵收標準最高的是重慶，最低標準為每年每車3000元。而這些城市徵收依據均為國務院《城市道路管理條例》。

但為何路橋費在蘭州竟遭遇如此大的風波？

郭達等一批車主認為：「蘭州市區沒有一座長度超過1公里的橋樑，也沒有任何隧道，路橋費事實上就是對‘城市道路’收費。」

備受輿論質疑的焦點，是蘭州徵收路橋費的合法性與合理性。城市道路該不該收費？《城市道路管理條例》中收費範圍包不包括城市道路收費？

12月3日的新聞發布會上，蘭州市副市長俞敬東再次重申「收費的法律依據充分」。這位官員說，2008年12月22日，財政部、國家發改委、交通運輸部、監察部、審計署等五部門聯合下發通知（五部委通知），明確了取消公路養路費等六項收費相關政策，而蘭州市收取的「車輛通行費」並未在取消之列。

同時，蘭州市認為根據《城市道路管理條例》第19條規定「市政工程行政主管部門對利用貸款或者集資建設的大型橋樑、隧道等，可以在一定期限內向過往車輛（軍用車輛除外）收取通行費，用於償還貸款或者集資款，不得挪作他用」。

「條例中，在‘大型橋樑’和‘隧道’後面，還有個‘等’字，這個‘等’就包括了城市道路。」蘭州市建委主任宋智虎曾解釋說。這句話出自今年4月蘭州路橋費徵收問題新聞座談會。

本報記者注意到，這是蘭州市相關領導第一次就此公開做出解釋。

「迄今為止，我國沒有一部法律、法規對‘城市道路’的收費合法性做出明確的規定。按照相關法律規定，必須遵循法律保留原則。」接受本報記者採訪時，一位不願意透露姓名的本地法學學者表示，「以不合法的政策作為收費依據，只能導致公民更加反感。」

而蘭州市提供的合法性依據是，甘肅省法制辦曾向國務院法制辦提請對《城市道路管理條例》第19條中「等」的內容做出解釋。而來自國務院法制辦的答覆稱：「《城市道路管理條例》第19條僅是對收取通行費作出原則性的規定，至於收取通行費的具體範圍和期限，應當由你省人民政府進一步作出規定。」

接受中國青年報記者採訪時，一位本地行政法學者就此提出質疑，「國務院法制辦的回函不屬於官方的正式解釋，僅是內部工作的一個文件。法無明文不可行。」

蘭州大學法學院副教授胡珀認為，城市內一般道路，建設資金應主要依靠地方財政，即使有貸款也不應很大。蘭州市政府採用「把路橋收費權質押給銀行，收費還貸」的方式，對於城市道路建設是不適用的。

另外，在此次蘭州路橋費爭議事件中，法學專家們也將質疑的矛頭指向了「將路橋費的收費權向銀行質押」的做法。

北京大學法學院王錫鋅教授認為，用收路橋費的方式作為抵押去貸款，不論是從法理上，還是法律條文上，都缺乏清晰的依據，「政府的收費權，本質上是一種公權力，公權力如果可以去抵押，當作一種有價值的商品，或者一種財務去銀行做抵押，可能就會直接導致一種公權的兌現。」

「良好的動機必須用合法的手段來實現」

一項公共決策，何以激起民意的強勁反彈？推演這項公共決策的歷程，或許能給出答案。

私家車主郭達說，要不是媒體報導，之前我們並不知道2007年11月1日起徵收的路橋費是試收費，而且試收費期限只有兩年。「政府決策的信息公開，不能像擠牙膏一樣，公眾和媒體壓一下，政府就擠出一點。」

11月27日晚中央電視臺播出的《新聞1＋1》節目中披露，「記者採訪時，在蘭州收費站工作人員的手中，看到了一份以甘肅省人民政府為抬頭的文件，內容是蘭州市收取路橋通行費的批復，其中第一條明確寫道，同意你收取車輛通行費，期限20年。」

這是這道政府明文批示的第一次「亮相」。此前，當地政府曾在蘭州市屬媒體登載了新聞通稿，但僅公布了收費的標準和範圍。知情人士告訴記者，此前，有車主和律師曾試圖努力調取這份文件，但都以失敗而告終。

本報記者獲悉，今年9月，蘭州市法制辦召開的一次內部論證會，就路橋費收費依據、收費方式的合法性與合理性進行論證。與會人士包括當地法學專家、企業代表、車主代表、蘭州市發改委等部門。

「比較搞笑的是，兩個車主代表口徑一致地表示同意徵收路橋費，但要求提高服務質量。」一位知情人士透露。

該知情人士還表示，會議並非此後蘭州市所稱的「與會各方代表普遍認為，蘭州市繼續徵收路橋費，既符合國家和省的法規政策，也有利於蘭州市城市化進程和基礎設施建設。」

這次會議，當時並沒有邀請媒體參加，也並未見諸報端。

接受中國青年報記者採訪時，蘭州大學管理學院副教授何文盛認為，蘭州市徵收路橋費爭議事件，反映出地方政府「可持續的治理觀」的問題，「從短期看，作為欠發達地區的蘭州市籌集了一批改善交通的資金，但長遠看，此種做法得不償失，政府公信力的喪失，會對蘭州市的投資軟環境帶來負面影響，外部投資商很可能因此躊躇不前，進而影響到地方經濟的發展。」

「妥協是一種美德。」何文盛說，「現代公共政策的基本特徵就是不同類型的利益主體相互博弈和妥協的過程。政府作為公共利益的維護者，應該反思自己的職能，確保公共利益的增進。」

這位學者還認為，制定公共政策的動機和初衷應該和民眾進行充分的溝通，「良好的動機必須用一個合法的手段來實現。」

(文章僅代表作者個人立場和觀點)