不動產統一登記：貪腐者的噩夢

【看中國2013年12月09日訊】千呼萬喚的住房個人信息聯網，兩年推進無果。這一任務隨即從住建部轉移到國土資源部肩上，籌備中的不動產登記管理局將完成這一讓不動產信息透明化的使命。

一週前，50歲的東莞厚街鎮官員林偉忠被調查。一位與他共事多年的官員向媒體透露，早些年，林偉忠曾抱著一大紙箱舊房產證去房管局換新證。林偉忠只是一名鄉鎮科級官員，卻擁有上百套房產。

中國許多貪腐現象都與價格過高且藏污納垢的房地產市場密切相關，過去一年因房產案件落馬的貪官層出不窮。三中全會後，中國國務院宣布的一項看似簡單的措施，可能會令仍處於隱藏狀態的貪官驚慌失措。

2013年11月20日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定整合不動產登記職責，建立不動產統一登記制度——這被視為本輪國務院機構改革和職能轉變中三大基礎性制度建設工作之一。

新計畫的核心內容是將過去分散在近10個部門的不動產登記，包括土地、房屋、草原、林地、海域等不動產的登記，統一整合由中國國土資源部負責。中國政府希望，到2014年6月底出臺不動產登記條例，並實現不動產統一登記制度。

中國住建部政策研究中心副主任王玨林在接受南方週末記者採訪時稱，這是房地產調控長效機制中的重要一環，國土資源部或將成立專門的辦事機構承接此項工作，而一旦不動產得到登記，只要輸入姓名和身份證信息，就可查詢所有城市名下住房信息與農村宅基地信息，高房價和貪腐問題或都能迎刃而解。

但過去兩年，住建部整合住房個人信息網路遭到強烈抵制，讓人們對更為宏大且雄心勃勃的不動產登記計畫也頗感疑慮。任志強即稱，「過去是無數部門在管理中國的不動產，現在要歸到一個部門去管，這非常難。」

住房信息聯網為何難產

在西方國家，不動產登記通常是一套和稅務、金融、工商立體交叉的基礎工程，而在房產信息不透明的中國，這卻被民眾披上了「反腐」的外衣。

事實上，此前住建部和國土部都有自己的聯網信息系統，只不過各自為政。2010年6月，住建部就開始啟動全國40個重點城市的個人住房信息系統建設，對聯網城市的房地產交易、個人住房產權信息變更等進行實時監控，中國政府曾經一度計畫在2011年底實現全國聯網，但此後因種種原因，推進緩慢。

2012年年初，住建部部長姜偉新部署工作任務，要求在2012年上半年完成40城市個人住房信息的聯網工作，其住房信息系統由三個子系統組成，即個人住房信息系統、保障性住房信息系統和住房公積金信息系統。

中國聯通和中國電信分別承擔了北方區和南方區的數據採集、聯通和傳輸工作。北方中心設在北京，南方中心設在成都，住建部通過這兩個數據中心的實時更新，對各城市的房地產交易、個人住房產權信息變更等進行實時監控。

他們希望最終的聯網，不僅僅是全國各地房管部門的聯網。住建部文件裡要求為公安、民政、規劃、土地、金融、統計等部門提取相關信息預留數據介面，在未來，房地產稅、住房保障、對犯罪嫌疑人資產的控制，乃至城市規劃、統計調研等等都可以利用這個系統。

儘管目標宏偉，但在推行過程中十分艱難。一方面，中國房地產發展較快的同時，管理卻未能跟上，各地對於房產信息採集的標準、程序、內容等有較大差異，而中國不動產登記需由過去紙質信息錄入成電子信息，造成不少障礙。另一方面，國人將房產作為儲蓄使用，是家庭的最大財產，也是個人隱私的最大部分。這意味著財產公開的房產查詢面臨空前的阻力。

住建部政策研究室房地產處處長趙路興即對南方週末記者稱，沒有誰明確反對，但地方政府和多套房擁有者是不積極的。他稱，除商品房以外，各地還存在大量的其他房產可能未錄入住房信息系統，包括名目繁多的保障房、房改房、自建房等，信息錄入資金及技術均有門檻。

河南潢川縣在一份公開文件中就曾稱，該縣有近5萬卷、約有五十多萬條住房歷史數據，僅硬體配置、網路接入、軟體購置以及這些歷史檔案的錄入，預計資金就達到了56萬元，但該縣負責房地產信息登記的機構是一個自收自支的事業單位，根本無力負擔。

其他一二線城市，有大量老舊房產資料並未實現電子化。「以前的資料根本沒有底檔，沒法輸入，或者本來就是手工的東西，要輸入可能兩年都輸入不完。」任志強稱，很多二線城市的人並不辦房產證，「比如說太原，才60%的人辦了房產證，40%的房子都不辦房產證，這客觀上也給住房信息登記造成了困難。」

在北京，有大批房屋屬於中央部委及軍隊，產權及管理體系也並未統一，住建部門也並不掌握其權屬信息。北京市房地產協會秘書長陳志則稱，地方政府更為擔心個人住房信息聯網將對樓市構成衝擊，進而累及土地財政，「出現鄂爾多斯、營口那樣的鬼城，地方政府難道傻嗎？地方官員需要眼前的利益，一旦房屋過剩的基本情況被中央瞭解，他們哪還有機會賣地？」

有媒體報導稱，住建部為此選擇讓步，與40個首批聯網城市簽訂的「數據採集和使用安全協議」裡，承諾不設房屋產權查詢埠，亦不擁有查詢許可權，個人住房信息的查詢權仍保留在地方政府。

2013年3月15日，住建部副部長齊驥表示，40個城市的住房信息聯網已完成，計畫2013年6月底完成500個城市的住房信息聯網工作。然而到了6月30日，主管部門卻不再透露任何進展。

更少為人所知的是，不動產登記的主角在那時已經悄然更換了。

誰來管不動產？

在住建部個人住房信息聯網擴圍「遲緩」的同時，國土資源部也已對土地登記信息聯網工作進行全國試點。和住建部的工作方式類似，國土資源部開始編製了統一的「土地信息統一登記指導條例」，全國土地登記查詢系統由副部長胡存智主抓，地籍司具體負責。

2011年5月，國土資源部確定浙江省為先行試點省份，紹興市和寧波市是浙江省內的先行建設單位。與住建部以房屋產權為登記對象不一樣，國土部業務對象是土地之上的不動產登記，涵蓋宅基地、建設用地、耕地、林地等。

兩年後的2013年4月，胡存智在紹興市主持召開土地信息登記聯網推廣會，稱紹興與寧波試點均取得了階段性成果，各省要充分借鑒紹興試點模式和查詢系統建設經驗，力爭在6月底前部署開展此項工作。

幾乎在同一時間，中國國務院公布了機構改革和職能轉變方案，宣稱要整合現有房屋、土地、林地等登記職能，建立不動產登記制度是重要內容之一，國土資源部的角色逐漸凌駕於其他所有部門。

然而即使很多國土系統的人士都沒有想到，中共十八屆三中全會後，不動產登記隨即被整合到國土部門了，「我們都感到很驚訝。」成都市國土局負責人對南方週末記者稱，以土地為載體的不動產涉及面太大，他們才剛開始研究相關條例。

南方週末記者從多個地市國土局瞭解到，從2013年11月底開始，已經有部分省市開始了不動產統一登記前期調研，調研內容包括登記發證部門和具體流程、登記機構工作職責、登記發證的法律依據及其他相關政策和技術手段、登記發證信息資料庫建設及利用、登記發證檔案資料管理、對建立不動產統一登記制度的想法和建議等七大方面。

參與過住建部《房屋登記辦法》制定的清華大學法學院副教授程嘯稱，「房地合一」算是不動產登記的第一步，此次要求將各個部門的不動產登記整合成統一的標準，實現全國聯網。

在過去，中國的不動產分類複雜，不同類型的不動產歸屬不同的部門。許多城市，「房、地」實行分開登記，土地部門發國有建設用地證，房產部門發房產證，林業部門發林權證，農業部門發土地承包經營權證，而像這樣不動產登記的部門近10個。

中國住建部政策研究中心副主任王玨林認為推動這項登記體制更主要的目的，在於實現本次三中全會上提出的兩個重要政策目標。首先是為尚處於起步階段的房地產稅提供基礎支持，意在令地方政府收入逐漸降低對土地銷售的過度依賴，並打壓過熱的房地產行業。

同時，一種全國範圍的申報體系亦被視為開展農村土地改革的前提，即賦予農民更多租賃、出售和抵押其賴以生存的土地的權益，這也是三中全會的要務之一。

這一點亦被陳志認同，他認為作為一個國家的社會經濟基礎數據，住房信息直接關係到政府對房地產市場的判斷是否精準，住房調控政策是否科學，也直接關係到實施房地產稅的時間表，「過去十年中國房地產調控之所以失敗，就是因為沒有精確的數據支撐，主管部門連自己的家底都不清楚。」陳志向南方週末記者表示。

據《中國經營報》報導，作為統一負責不動產登記工作的部門，國土資源部已有方案籌備設立「不動產登記管理局」，設立該局之後，由住建部、農業部、國家林業局、國家海洋局分別登記的房屋產權、國有林地使用權、草原草場承包權、農村承包地、國有林地承包權、海域使用權等，均將陸續整合到不動產登記管理局登記。

而目前設立不動產登記管理的探討中，還部分涉及「發證」職責歸併的內容。在這一領域，此前國務院已經提出基本原則明確為登記機構、簿冊、依據和信息平臺「四統一」，行業管理和不動產交易監督等職能，繼續由相關部門承擔。

王玨林亦認為國土資源部將會成立專門機構承接此項工作，未來該機構除負擔整合登記職能外，還將擔負對外提供查詢等社會服務職能——這勢必將催生一場革命，讓林偉忠或房叔房姐都難以遁形。

當然，這也是一柄雙刃劍。原中國房地產開發集團總裁孟曉蘇即稱，住房信息聯網的出發點本應是服務居民，利於徵收房產稅後的退稅，「非說是為限購和加強對居民的管控，這是好經讓這歪嘴和尚念歪了」。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)