中美公務員工資制度比較

2011年，中國的中央部門公布「三公」經費成為一道風景。「三公」經費包括公費出國（境）費、公務車購置及運行費、公務招待費。截至7月28日下午四點，98個中央部門中，有88個陸續公布了「三公」賬本。從已公布數據看，公車費用佔了大頭，如88家中央單位2010年的「三公」總決算額為644995萬元，公務用車購置及運行費則達到396551.7萬元，約佔2010年「三公」總決算額的61.5%；而2011年的「三公」總預算額為632398.7萬元，公務用車購置及運行費也達到了384391.2萬元，約佔88家中央單位2011年「三公」總預算額的60.7%。在我們看來，三公經費本質上是一種職務消費，大部分應該算作中國官員的收入才更合理。

實際上，官員工資制度是研究一個國家政治制度與社會公平的很好的窗口。我們綜合公開資料，對中國與美國的政府官員的工資制度進行對比研究，會有很多讓人深思的發現。中國把政府官員叫公務員，而在美國叫政府僱員。為方便起見，本文統稱為公務員。

一、美國的公務員工資制度

（一）美國公務員的分類分級

要想瞭解美國公務員的工資制度，首先要清楚美國公務員的分類分級。根據1923年頒布、1945年修訂的《公務員分級法》（Classification Act），美國公務員分幾大序列，如政府行政序列、制服序列、司法序列、郵政序列、教育序列等。其中，政府行政序列的「白領」公務員，最接近中國所說的「機關幹部」。行政序列的公務員分兩類——普通公務員和高級公務員，高級公務員指美國政府各部和直屬機構首長，高級公務員分5個級別（Level）：高I級最高，美國國務卿一般可列為高I級，然後依次是高II級、高III級、高IV級和高V級。比高級公務員級別低的公務員都屬於普通公務員，普通公務員分15級（Grade），每級又分10檔(Step)，美國85%的公務員屬於這一類。立法、司法、行政三個權力機構的最高首長的工資由國會單獨制定。

(二)美國公務員工資標準由法律規定

美國與歐洲資本主義國家一樣，有一系列的法律嚴格規定公務員的工資標準。總的原則是：公務員工資不得高於私營企業職工的工資；任何公務員工資的變動都要經過人民的同意，即人民的代表國會的批准；公務員加薪當任不得受益，從下任開始執行新工資標準。美國公務員現行工資制度的重要法律依據，是1990年11月5日生效的《聯邦公務員可比性工資法案》（FEPCA），以私企為參照的美國公務員工資制度就是該法案規定的。

《聯邦公務員可比性工資法案》開宗明義，列出了制定公務員工資標準的4項指導原則：（1）在同一地區，一定要毫不折扣地體現同工同酬；（2）在同一地區，工資等級差別取決於崗位性質和工作表現；（3）聯邦政府公務員必須與同一地區私營企業同等工作性質的職工工資標準一致；（4）必須徹底消除任何聯邦政府公務員與私營企業職工工資不平等的現象。

由於通貨膨脹，公務員工資每年有個年度微調，微調標準必須依據勞工部公布的私企工資成本指數（ECI），但公務員工資調整幅度必須低於工資成本指數0.5個百分點。法律還特別規定，只有總統有權動議調整公務員工資標準，但必須報國會批准。調整工資標準的前提是：發生全國性突發事件或嚴重經濟情況而影響普遍生活水準。美國法律還規定了公務員工資封頂制度（Aggregate Limitation on Pay），普通公務員不管何種理由所有項目工資之和超過高I級工資標準，該工資不得支付。

美國國會1789年9月25日通過的一個法案明文規定：「新一屆眾議員選出之前，任何有關改變參議員和眾議員的任職報酬的法律，均不得生效。」這實際上是一種利益迴避制度。美國總統即使再有權力，也沒有給自己定工資標準、給自己加薪的權利，總統花一分錢都要經過國會的批准。比如，1995年11月，美國國會與總統在平衡預算問題上沒有達成一致，國會遲遲不批准政府預算，致使大多數政府機構由於沒有經費而關門七天。當時正值聖誕節，克林頓總統不得不自己掏腰包付白宮的電費，才讓美國第一聖誕樹的燈光沒有熄滅。

（三）2010年美國各級公務員工資標準

根據美國政府2009年12月23日向社會正式公布的2010年美國各級公務員的工資標準，新工資標準從2010年1月1日開始執行，各級工資統一比2009年上調1.5%。注意，這不是加薪，而是通貨膨脹因素需要進行的年度微調。2010年，美國公務員封頂工資是199700美元，也就是高I級。2010年，美國總統的工資照樣是400000美元，副總統和參議院議長及首席大法官的工資是230700美元。

美國法律還規定，公務員與私企等其他勞動者執行同一聯邦最低工資標準。美國2007年5月25日生效的《最低工資法案》（Fair Minimum Wage Act）規定了三個階段的最低工資：2007年7月24日開始為5.85美元/小時，2008年7月24日開始為6.55美元/小時，2009年7月24日開始為7.25美元/小時，最低工資平均每年增加12%。美國各州公務員工資與聯邦政府基本一致，州長平均工資是124398美元，最低的緬茵州70000美元，最高是加利福尼亞州206500美元。美國州下的行政區劃是縣，縣長工資一般在80000美元左右，超過100000美元的不多。

（四）美國全國工資現狀

以2008年美國的統計數據為例。2008年，美國共有135,185,230名就業人員，平均年工作時間為2080小時，平均年工資42270美元。美國工資按照工種共分22大類800個職業。工資最高的5個職業是（從高到低）：外科醫生206770美元，麻醉師197570美元，牙醫194930美元，婦產科醫生192780美元，整形外科醫生190420美元。企業老總的工資是160440美元，排第10位。律師的平均工資只有124750美元，排第16位。飛行員為119750美元，排第19位，法官、治安官為100450美元，排第35位，警察局長為76820美元，排第104位，普通警官為52810美元，排第273位。在教育系統中，工資最高的是健康學教授102000美元，接下來是法律教授101170美元，助教工資最低為23560美元，學前教育老師為26610美元，小學老師為52240美元，初中老師為52570美元，高中老師為54390美元。2008年，美國工資最低的5個職業是（從低到高）：餐館上菜工17400美元，廚師17620美元，飯館洗碟工17750美元，餐廳酒吧配餐工18140美元，理髮師18300美元。2008年，美國所有800個職業中的最大差距是外科醫生和餐館服務員之間的工資差，最高工資比最低工資高出11倍。

（五）美國公務員工資與全國工資水平比較

由於美國法律規定公務員工資不得高於私企，因此公務員工資標準的制定參照以往的私企標準，從程序上就決定了公務員工資低於私企。一般而言，公務員工資標準比私企落後1—2年。 2008年，美國公務員的封頂工資是191300，數據顯示，美國公務員的最高工資和最低工資都低於私企。2008年，美國政府公務員的工資在全國平均工資42270美元附近的是8—9級，在15個級別裡屬中上。不過，美國大多數公務員的薪水低於全國平均水平，這與法律規定的公務員工資不得超過私企相符。

美國審計總暑在給國會的審計報告中稱，政府公務員平均工資與私企工資的差距越拉越大。如1990年，私企的工資比上一年漲了6.4%，而政府公務員工資的漲幅只有3.6%，每年都是公務員工資的漲幅低於私企，這使得公務員工資與私企的差距越拉越大。該報告通過對全國60個大城市的數據分析，結論是，私企在90%的時間裏的工資要比公務員高，有時甚至高出一倍多，平均高出10%左右。

從美國政府每年招募公務員的情況看，公務員絕對不是美國人的首選職業。美國聯邦審計總暑曾在幾所大學進行調查，發現學生們幾乎都對公務員職業沒什麼興趣，在64個被調查的學生中，只有2個表示畢業後可以考慮應聘公務員。2005年，美國針對公務員工資進行了一次調查，調查結果是：大多數公務員認為政府的待遇最差，在由私企轉入政府部門的公務員中，32%的人認為工資比以前低，34%的人認為與以前持平，只有33%的人認為比以前高。

美國公務員工資制度的特點可以歸納如下：1、公務員工資標準通過法律規定，公務員無權自己給自己漲工資，必須經過人民的代表機構批准。2、公務員工資標準參照私企，且不得高於同類地區私企同等職別職工工資。3、公務員工資每年的微調增幅不得超過工資成本指數，公務員工資的漲幅必須小於私企。4、公務員的任何工資變動必須報人民的代表機構批准，併進行公示，公示在先，加薪在後。5、所有公務員的工資必須透明，並且保證任何公民隨時可以查閱公務員的工資標準。6、公務員工資標準要符合市場經濟規律，不能把工資定得過高，否則就會出現幾千人、幾萬人掙搶一個公務員職位的現象，這違背市場經濟規律。7、公務員工資不高於私企，有利於政府公務員隊伍的人員流動，保持政府工作的高效率和高質量。美國公務員工資標準的參照物有3個：一是人均GDP，即國家經濟發展狀況；二是全國平均工資；三是全國最低保障工資。

二、中國公務員的工資制度

（一）中國公務員的基本工資制度

中國公務員實行職級工資制，即職務級別工資制。其構成可分為職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四個組成部分。其中職務工資和級別工資是職級工資構成的主體。職務工資是按公務員的職務高低、責任輕重和工作難易程度確定工資標準，是晉級工資制中體現按勞分配的重要內容。在職務工資標準中，每一職務層次設若干工資檔次，工作人員按擔任的職務確定相應的職務工資，並隨職務及任職年限的變化而變化。級別工資是按公務員的能力和資歷確定工資標準。公務員的級別共分為15級，一個級別設置一個工資標準。基礎工資是按大體維持公務員本人基本生活費用而確定的，各職務人員均執行相同的基礎工資。它有利於保障公務員的基本生活不因物價上漲而下降。工齡工資是按公務員的工作年限確定工資標準，主要體現公務員的積累貢獻。除此之外，公務員的工資制度還包括地區津貼和崗位津貼。2006年國務院發布的公務員工資改革方案曾將公務員工資構成由四項壓縮至兩項，即職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資調整為職務工資和級別工資兩項。

（二）中國公務員工資制度的幾個原則

1、正常增資原則。所謂「正常增資」，就是國家定期增加公務員的工資，即政府在每年的財政預算中，按法律規定保證必要的經費用於增加公務員工資。這意味著，中國公務員工資制度的原則中，即規定了要定期給公務員漲工資。一方面要定期、全面地調整公務員工資標準；一方面要通過對公務員的考核，定期給公務員增加工資。實行正常增資原則，一方面能夠使公務員的工資水平隨著國民經濟的發展而相應提高，另一方面，能夠使職務相同而任職年限或工作年限不同的公務員之間，在工資報酬上拉開差距，激勵他們更好地盡職盡力。

2、平衡比較原則。該原則認為，國家確定公務員的工資水平時，應將企業職工的工資水平作為參照系以不斷調整公務員的工資水平，使公務員的工資水平與國有企業職工的工資水平大體持平。這一原則意在使工資分配中的公平合理原則在各部門、各行業之間得以實現，並吸引優秀人才進入公務員隊伍。

3、物價補償原則。國家根據物價指數的變動，適時調整公務員的工資，使工資增長率高於或等於物價上漲率，以保證公務員的實際工資水平不因物價上漲而下降。

4、法律保障原則。除國家法律、法規和政策規定外，國家行政機關不得以任何形式增加或者扣減公務員的工資，也不得提高或者降低公務員的保險和福利待遇。即增加公務員的工資及保險福利待遇，必須是在公務員遇有晉級、晉職、定期晉升工資檔次、調整工資標準、調整保險福利待遇等情況時，才能按照規定進行；減少公務員工資及保險福利待遇，必須是在公務員遇有受到降級處分、降低職務等情況時，才能按有關規定進行。

（三）公務員的福利和保險

除了工資收入之外，中國的公務員還享有福利和保險，這也應算作他們收入的一部分。福利是國家行政機關在工資報酬和勞動保險以外，通過舉辦集體福利設施、提供服務以及發放補貼等形式，給予公務員的一種生活保障和生活享受。

中國公務員福利制度的主要內容包括很廣泛：一是食堂、托兒所、幼兒園、浴室、理髮室、療養院等；二是文化宮、俱樂部、圖書館、遊藝廳、體育場、游泳池等；三是上下班交通補貼、防署降溫費、洗理費、房租補貼、生活用品價格補貼以及生活困難補助等。此外，國家公務員還可享受公費醫療待遇、病假待遇、產假待遇和年休假待遇等。公務員福利經費來源，按工資總額的比例，從行政經費中提取。

公務員的保險是指國家通過立法程序建立的對暫時或永久喪失勞動能力的公務員給予物質幫助的制度。主要是為了滿足公務員在喪失勞動能力後的基本生活需要。

（四）中國公務員的工資收入水平

在計畫經濟和福利制度之下，中國過去對公務員實行的是較低工資制度。資料顯示，在2000年，中國黨政機關和社會團體人均工資在15個大行業之中的排名為第8，在社會工資水平中屬於中等；在此後兩次加薪之後，這一排名提高到了第5或第6名。

有意思的是，中國公務員的工資都是政府自己給自己漲。國家公務員的歷次加薪都是由國務院來做出決定。從1985年以來，中國已9次調升公務員工資。

第一次調整：1985年6月，由以級別定工資的職務等級工資制轉到以職務工資為主要內容的結構工資制。結構工資分為基礎工資、職務工資、工齡工資和獎勵工資四個部分。改革後的高低工資差別為10.2倍(不包括工齡工資和獎勵工資)。

第二次調整：1989年，為調動公務員的積極性，國務院決定給國家機關和事業單位工作人員普調一級工資，並在此基礎上重點解決專業技術人員工資中的一些突出矛盾。這次改革後的高低工資差別仍為10.2倍(不包括工齡工資)。

第三次調整：1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》正式實施，國家幹部變為公務員，按不同職能，將機關工作人員工資分為四個部分：職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資，其中，以職務工資和級別工資為主體。這次改革後的高低工資差別為6.1倍(不包括工齡工資)。這次工資制度改革同時確定機關與企業、事業單位實行不同的工資制度。機關工作人員的平均工資水平與企業相當人員的平均工資水平大體持平。

第四次調整：1997年7月1日，經國務院批准，機關行政人員基礎工資標準由原每人每月90元提高到110元。機關新錄用人員的試用工資相應提高：大學本科生由每月70元提高到225元；碩士生由每月97元提高到260元；博士生由每月105元提高到290元。此次加薪充分體現了對知識份子的重視。調整後的高低工資差別仍為6.1倍(不包括工齡工資)。

第五次調整：1999年7月，公務員再次加薪，將基礎工資標準由每人每月110元提高到180元，級別工資標準由十五級至一級每月55元至470元提高到85元至720元。通過這次調整，機關幹部的高低工資差別為5.6倍(不包括工齡工資)。

第六次調整：2001年1月1日，基礎工資標準由每人每月180元提高到230元，級別工資標準由十五級至一級每人每月85元至720元，提高到115元至1166元。調整後的國家公務員高低工資差別為5.7倍(不包括工齡工資)。

第七次調整：2001年10月1日，為進一步擴大內需，國務院決定再次提高機關、事業單位工作人員工資標準，人均月工資增加80元，增幅為15%。主要體現在「職務工資」上，由原來的50元至480元提高到100元至850元。調整後的高低工資差別為6.4倍(不包括工齡工資)。

第八次調整：2003年7月，將職務工資由原來的100元至850元提高到130元至1150元。調整後的國家公務員高低工資差別為6.6倍(不包括工齡工資)。

第九次調整：2006年實行了公務員工資制度改革，再度調高公務員工資。

按照國家統計局的數據，2008年中國公務員平均工資是33869元/年，月工資2830.75元。不過，國家統計局公布的數據應該只是名義工資部分，並不包括津補貼福利獎勵等部分。而後者在公務員實際收入中所佔比例相當大，大約接近或超過名義工資部分。因此公務員平均實際收入水平大約在5000元/月上下。與此同時，中國不少企業人員的平均實際收入水平每月只有1000多元，難以越過2000元。在部分財政狀況較好的城市（如北京），公務員工資實際的是「3581」制度，即科、處、局、部級公務員月薪分別為3000元、5000元、8000元以及1萬，這樣，一個處級公務員的工資就高出最低工資（以500元計）9倍。

（五）中國公務員巨大的灰色收入和職務消費

單從工資收入看，中國公務員的工資水平並不算很高。但在中國，當公務員往往有數量不小的灰色收入，以及大量的職務消費。中國的灰色收入有多少？這恐怕是個永難精確的秘密。

據中國學者王小魯完成的研究課題顯示，2008年全國居民可支配收入總額比國家統計局住戶收入統計調查的結果，要高出9.26萬億元，這部分「隱性收入」比2005年的4.85萬億元增長了近一倍。隱性收入之中的大部分為灰色收入。據王小魯的推算，灰色收入的規模在2005年是2.66萬億元，是當年官方統計居民可支配收入規模11.06萬億元的24%；2008年是5.4萬億元，是當年官方統計居民可支配收入規模17.87萬億元的30%。灰色收入的增長速度遠高於正常收入增長速度。

有條件獲得灰色收入的人群中，公務員可能是最大的一個群體。雖然中國公務員的灰色收入難以統計，但從近年不斷曝光的各地官員的高消費、多套住房、腐敗的生活方式來看，相當一批官員的灰色收入數額極大。被判刑的腐敗官員的涉案金額也不斷向上突破，最近幾個案子已達數億元之多。

除了尋租腐敗之外，另一塊巨大的公務員消費就是「三公」消費。在「三公」消費中，有相當一部分消費根本不是為「公」，而是完全的個人消費。中國財政部相關人士今年7月曾透露，2011年，中央本級「三公經費」財政撥款預算94.28億元，其中公務用車購置及運行費佔62.78%。但過去全國政協的有關調查顯示，中國全國的「三公」經費可能高達三個3000億，一共9000億！

中國不少學者認為，「三公消費」就是一種腐敗現象，政府公務員一旦獲得了權力，就會產生大量的「三公消費」，吃喝不花錢，隨便濫用公車，找個理由就出國。這種特權腐敗也可以看成是中國特有的公務員收入體系中的一部分。

（六）中國公務員收入特點導致公務員隊伍急劇擴張

整體來評價，中國公務員收入制度的特點就是：中等的工資水平+大量的灰色收入。這使得中國公務員在全國收入層次中，居於很有吸引力的中上水平。收入水平提高了，是否能帶來中國公務員廉政水平的提高呢？顯然不是。據最高人民檢察院的數據，即便是在數次加薪之後，在1993-1997年間，全國共查處職務犯罪案件387352件，其中貪污案102476件，賄賂案70507件，挪用公款案61795件，徇私舞弊案5507件，玩忽職守案22211件。近年的相關數據，可能愈演愈烈。

中國公務員收入特點的一個重要結果是，公務員報考人數近年迅速增加。如2011年國家公務員公共科目筆試，就有141萬人報考。一些最熱的職位，創下了4961︰1的記錄。有統計稱， 2010年中國公務員報考合格人數達到了146萬人。而2003年，這一數字只有8.7萬，7年間就增長了16倍！調查顯示，79%的人稱，100多萬人報考公務員就是為了穩定的工作和較高的社會地位。

千軍萬馬爭考公務員的結果，是中國公務員隊伍急劇擴大。根據公開資料，2003年，由國家財政、預算外資金、企業與村民交費和列支成本支出的行政事業供養費高達15766億元，佔2003年GDP的13.52%。而整個國家總計支出37960億元中的37.58%，由被供養人員所消耗。公開數據顯示，截至2003年，中國共有國家機關幹部（也就是「公務員」）653.67萬人。除此之外，黨政機關和社會團體中尚有400萬事業編製或工人編製的准公務員，再加上事業單位工作人員；工商、派出、城管等政府機構和執法人員；縣、鄉、村基層管理架構中，靠收費和罰款等供養的非編製管理人員約為2000萬人；1270萬各類非編製聘用人員。中國財政供養人口，實際已經超過7000萬人。

與其他國家相比，中國不到全國人口4%的「吃皇糧」的群體，消耗了全民財政收入的30%；而德國同樣的支出是財政收入的2.7%，埃及是3.1%，印度是6.3%，加拿大是7.1%，俄羅斯是7.6%。

公務員收入制度和規模，可視為一個國家、社會是否具有現代政治文明的窗口。從這個窗口來看，中國顯然還有極大的需要改革之處。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)