地方債逼近懸崖

2012年12月16日，中共一年一度的中央經濟工作會議閉幕，新華社發表新聞稿指出，中央經濟工作會議對2013年經濟工作指導思路有 「全面深化經濟體制改革，堅定不移擴大開放。穩增長、轉方式、調結構，關鍵是全面深化經濟體制改革。」 「加強和改善宏調、加快經濟結構調整力度，促進經濟持續健康發展」等，這些論調基本上屬於老調重彈，幾乎每年的經濟工作會議都會提及，而其中提到的「積極穩妥推進城鎮化；增加並引導民間投資，同時在不會造成重複建設基礎設施領域，加大公共投資力度；」則透露出新領導層的經濟政策思路，問題是地方政府還應該和還有能力繼續加大公共投資力度嗎？

政府主導模式的代價

目前的績效考核制度下，地方政府官員職業升遷依賴於經濟發展資料，而通過政府主導的投資項目，官員們又獲得尋租和腐敗的機會，因此地方官員有充分的動力推動負債式發展，這種制度化的道德風險，是導致地方政府債務惡性膨脹的主要誘因。

長期以來以城鎮化和鐵路公路機場等基礎設施建設為名義，地方政府推動和主導了大量投資項目，這種政績驅動而罔顧市場需求的經濟發展模式， 導致很多地區基層設施嚴重過剩，各種形象工程林立，各地宏偉而風格各異的政府辦公大樓就是例證， 作為這種模式的必然代價，各地方政府都揹負著巨額債務，部分地方政府已經走向懸崖邊緣。事實上，2011年4月，雲南省公路開發投資有限公司已經率先違約，向債權銀行發函稱，只付息不還本。後來在省級政府介入干預下，問題被暫時掩蓋，不過地方政府負債問題之嚴峻，由此可見一斑。

政府向社會借款

在行政級別上處在官僚體制末端的縣和鄉鎮一級政府，往往財政收入相當有限，能掌控的金融資源不多，因此在債務壓力下，問題往往是最早暴露的。 據大陸媒體報導，最近河北灤平縣以金融改革的名義，發布了多個紅頭文件，以政府擔保，財政借款的形式，向縣各個機關和鄉鎮集資，目標金額為人民幣5億元，年利息為12%。集資原則為：灤平縣向各局、委、鄉鎮下達指定集資金額，集資起點1萬元，上不封頂。企業法人也被作為集資對象，以50萬元為起點。集資年限分別為一年、兩年和三年。向社會公開借款的理由如灤平縣政府主要負責人說，財政非常困難，但城市建設必須推進。而在此之前，安徽，山東，江蘇等地多個縣級市都已經開始類似向民間募資的操作，比如江蘇鹽城射陽縣洋馬鎮政府提供14.4%年息，向機關幹部下派任務；大豐市新豐鎮也向內部職工融資：正科級60萬，副科級20萬，普通職工5萬，上不封頂。政府公開向社會高息募集資金，說明債務壓力嚴峻到了何等地步。 

地方債務形式多樣

當然這些都只是大陸地方政府負債的冰山一角，整個債務冰山有多大？官方諱莫如深，迄今並沒有完整資料公布。 筆者查閱公開統計數據表明，截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺10468家， 地方政府負債總額超過10萬億，而民間估計認為實際債務遠遠超過這個數字。 2009年以「四萬億」為代表的財政刺激計畫推進以來，地方政府負債開始快速飆升；由於政府投資項目往往效率低下，回報週期長，信貸償付問題很快出現，銀行系統因此倍受壓力，2010年以後銀監會即要求銀行體系對地方融資平臺債務實行嚴控，銀行對地方政府融資的通道逐漸關閉。為了化解困局，在中央政府默許下，地方政府開始尋求更多融資通道，城投債，基建信託，基金專項理財等替代性融資方式應運而生。銀監會主席尚福林也曾經指出「一些銀行為規避貸款規模、監管指針考核以及限制性信貸政策等要求，借道信託、證券、基金和資產管理公司等金融同業，通過發起理財計畫、認購專項信託產品或信託收益權等管道，將銀行資金投向融資性項目，資產表外化趨勢明顯。」

可以左證的是，債券市場中的城投債規模快速飆升，根據官方統計資料，今年前三季度，城投債發行量累計高達5500億元，遠遠超過去年總髮行量4257.4億元，再加上第四季度發行規模將超過2000億元，城投債總量接近2011年的一倍。

數據顯示， 中國信託業協會近日發布的三季度數據顯示，截至2012年9月30日，全行業信託資產規模達到6.32萬億元，再創歷史新高。信託資產中，根據不完全統計，30%-40%的信託貸款投向基建領域，由於這些資產往往包含地方政府隱性擔保，實際上都可以歸結為地方政府負債。

除了地方債券和信託融資以外，租賃融資和售後回租業務等等業務也快速發展，部分地方政府還採用諸如BT、BOT這樣的操作模式，把負債後移，把債務償還時間後移，這些隱性負債自然沒有納入官方統計口徑。
通過城投債，信託融資等等新的融資通道，地方政府獲得了借新債還舊債的機會，暫時度過了債務兌現的難關，不過這也意味著政府債務風險從銀行系統向整個金融體系蔓延，一旦某個環節或者某個地區出現支付危機，將對整個金融體系造成衝擊。 12月初華夏銀行上海嘉定支行代理銷售的理財產品違約事件，就讓整個金融系統繃緊了神經。

化解地方債務的手段

地方政府最自然的手段就是增加財政收入，也就是增加稅費徵繳力度，不管是預算內的稅收，還是預算外的收費。媒體報導，在浙江，河北等多個地方政府稅務部門都在進行預徵收，或者徵收過頭稅，河北多個縣甚至以「釣魚島終有一戰」的說辭，要求企業交稅。 不過在目前臃腫的行政機構設置下，財政變成吃飯財政， 也就是稅收收入基本用來養活政府公務機構以及科教文衛等常規性支出，而在經濟蕭條的現狀下，強化徵收或者預徵收等方式也會遇到企業反彈，因此稅收收入的增加遠不足以化解債務壓力。而從債務總額和地方稅收收入比例來看，依靠稅收收入償還是遙遙無期的。

土地出讓金才是地方政府真正的財源所在，事實上很多債務的形成都是基於特定土地權益為對價的。 但最近兩三年，由於對房地產市場的宏觀調控， 房地產市場整體上低迷，而由於拆遷成本上升， 地方政府在土地買賣上的利潤空間降低，因此地方政府土地出讓金總額大幅降低，這種狀況，在縣市一級地方政府尤為明顯。為了償付債務，地方政府必然需要通過更多的土地出讓來獲得收益，這意味著未來會有更慘烈的拆遷戰爭。以習李為代表的新領導層接班後，同樣需要刺激經濟增長來確立政績，維系統治合法性，因此可以預見的是，貨幣政策將再度松閘，通過通貨膨脹和過剩的流動性來緩解政府債務壓力。

歸根結底，政府將利用對土地市場的壟斷和鑄幣權力，也就是通常講的地票和銀票，把壟斷資源貨幣化，間接剝奪公眾財富的方式，為長期積累的政府債務埋單。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)