中國經濟的存量改革之戰

【看中國2013年08月29日訊】2008年國際金融危機以來，無論是世界經濟還是中國經濟幾乎靠「增量」來刺激增長，但事實證明，由於存在大量結構性問題沒有解決，增量對於存量的調整沒有太大效果，反而因為過度刺激帶來了一系列風險隱患和政策後遺症。

也正是在這樣的大背景下，中國新一屆政府將未來政策重心指向「存量」。2013年7月5日，中國國務院正式出臺《關於金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》（簡稱「金十條」）這讓中國「存量改革」路線浮出水面。「金十條」明確將採取十項措施「盤活存量」，把「好鋼用在刀刃上」，這凸顯出中國高層要扭轉資源錯配，推動「存量改革」的決心。

當前中國存量資產並不少，但期限錯配、結構錯配和方向錯配導致了大量不良資產、閑置資產和沉澱資產，這是中國經濟低效率、金融低效率，而財政金融高風險的重要原因。可見，「盤活存量」的最大難題是如何清理債務和不良存量資產，是如何把流向虛擬經濟領域，以及沉澱於不良資產及產能過剩領域的存量資產盤活起來。

新一屆總量李克強總理執政以來，已經釋放出三大明確的政策信號：一是新一屆政府絕不會出台大規模經濟刺激計畫；二是新一屆政府對經濟下滑的容忍度在不斷提高；三是全面而堅定地推進經濟體制改革，讓「改革成為中國經濟的最大紅利」。

的確，改革可以為中國乃至世界帶來更大的紅利，但是中國的改革不可能「零打碎敲」，必須抓住「牛鼻子」，做到「綱舉目張」，才能「有的放矢」，根本解決中國經濟的系統性問題。當前「用推進財政分權盤活財政存量，用利率市場化（金融分權）改革盤活貨幣存量」，從這個意義上講，盤活存量對中國經濟而言是一場「戰爭」。

首先，到底該如何化解債務風險，「盤活財政存量」？回顧中國改革開放30年的政府財政體制變遷歷程，政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關係的一項基本制度，其核心問題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分。

改革開放30年來，中國地方財政收支經歷了由「盈餘剪刀」向「赤字剪刀」的轉變。1994年是中國經濟改革分水嶺，出臺了很多重大政策，經濟也隨之發生了一些結構性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例，影響深遠。1994年稅制改革以來，地方財政收入佔比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的「財政收支倒掛」現象比較嚴重，特別是在「GDP增長競標賽」與過度競爭背景下，地方政府紛紛尋找其它財源財源以彌補收支失衡，因此，「土地財政」成為地方財政的普遍模式，「軟預算約束」問題日益嚴重。

國際金融危機以來，以地方政府為主導的投資擴張，使得對資金有飢渴症的地方政府通過表外貸款、銀行間債務融資等形式與其對接，大量資金流向了地方融資平臺、房地產貸款，這樣一方面導致了包括政府、企業以及金融機構在內的所有部門負債率大幅上升，資產負債表出現了明顯惡化。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務餘額38475.81億元，比2010年增長12.94%，地方政府債務風險不斷上升；而另一方面，大量增量資金投向投資驅動型領域造成了普遍性的結構性產生過剩，也導致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財政資源的錯配。

可見，未來必須從導致這些問題的根源入手化解潛在風險。下一步決策者應以推動財政分權改革。所謂財政分權(fiscaldecentralization)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任範圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。中國需要重新調整中央地方財權事權分配，逐漸改變以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開闢地方政府新的財源來取代「土地財政」。更加具有挑戰性的是要逐步建立全口徑財政預算，由各級人大審批（而非僅僅備案）包括一般財政預算、政府性基金預算、完整的國有企業資本經營預算在內的公共預算。

只有這樣才可能真正解決在中國式的財政分權體制(縱向競爭)和地方競爭體制(橫向競爭)雙重背景所導致的的存量資產配置扭曲和效率低下的深層次問題。

其次，「盤活金融存量」的本質同樣在於改變金融資源錯配的局面，進而提高金融支持實體經濟的效率，而這也是一個「金融分權」的過程。近些年，政府對金融部門的干預和控制逐漸增強，無疑利率市場化是方向突破口。因為中國官方利率與民間利率的背離，導致巨量社會資金瘋狂逐利於其他投資渠道，積聚了大量金融錯配的風險，比如信貸資金運用結構，以及企業資源配置結構都因此而出現問題。

不過，真正意義上的利率市場化絕不僅僅是放開利率管制那麼簡單。利率市場化改革的核心在於打破政府對金融資源的過度壟斷，改變政府隱性的擔保制度，這將有望從根本上改變長期以來的「二元金融結構」。所以，歸根結底，要想真正「盤活存量」，除了市場化導向下的財政金融分權式改革別無選擇。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)